A.) Berufszugang

I.) Die Entwicklung der Heilpraktikerausbildung und Überprüfung

II.) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die rechtliche Ausgestaltung der Überprüfung

III.) Möglichkeiten einer staatlichen Reglementierung der Heilpraktikerausbildung

1.) Reglementierungen der Ausbildung in Bezug auf naturheilkundliches Fachwissen

2.) Gesetzliche Reglementierungen der Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen sowie organisatorischen und rechtlichen Kenntnisse zur Praxisführung (Berufsrecht)

3. Teilweise Transformation der Heilpraktiker-Überprüfung in eine reguläre Fachprüfung

4.) Weitere Vorgaben für die Berufszulassung – Pflichtpraktikum als Ersatz des Mindestalters

5.) Die Rolle der Heilpraktikerschulen

IV.) Fazit

A.) Berufszugang

I.) Die Entwicklung der Heilpraktikerausbildung und Überprüfung

Die fragmentarischen Regelungen des Heilpraktikergesetzes sind nicht mit den Berufszulassungsregelungen vergleichbar, die der Gesetzgeber für den Zugang anderer Gesundheitsberufe erlassen hat. Anders als bei den staatlich regulierten Gesundheits(fach)berufen (wie z.B. Ärzte, Physiotherapeuten etc.) ist die der Überprüfung vorgelagerte Ausbildung zum Beruf des Heilpraktikers nicht staatlich normiert. Es existiert – im Gegensatz zu anderen Gesundheitsberufen – weder eine gesetzliche Ausbildungs- noch eine Prüfungsverordnung. Der Gesetzgeber beschränkt sich darauf, den Erfolg der eigenständig organisierten Vorbereitung durch eine amtliche Überprüfung zu kontrollieren. Ihr Bestehen erfordert eine längere Vorbereitungszeit und eine umfangreiche Ausbildung; diese wird überwiegend an privaten Heilpraktikerschulen absolviert.[1] Der Kandidat leistet nach bestandener Heilpraktikerüberprüfung dementsprechend in der Regel Gewähr für eine „gefahrlose“ Berufsausübung.[2] Anders als die dogmatische Ausrichtung der Überprüfung dies vorgibt, gewährleistet die private Ausbildung die gezielte Vermittlung von Fachwissen – mithin eines einheitlichen Ausbildungsstands. Dieser richtet sich insbesondere an den Fragen der bisherigen schriftlichen oder mündlichen Überprüfungen aus.[3]

Dennoch bildet das Fehlen einer staatlich normierten, regulierten bzw. anerkannten Ausbildung einen der zentralen Kritikpunkte am Heilpraktikerwesen.

Das Fehlen einer staatlichen Regulierung ist historisch zu erklären. Die durch die zweite Durchführungsverordnung 1941 eingeführte Überprüfung der Bewerber diente als gesundheitspolizeiliche Maßnahme ursprünglich ausschließlich der Gefahrenabwehr. Naturheilkundliche Kenntnisse standen im Hintergrund, weil der Eindruck einer staatlichen Anerkennung vermieden werden sollte.[4] Naturheilkundliches Fachwissen wurden im Rahmen der nach § 39 Abs. 1 der Berufsordnung für Heilpraktiker verpflichtenden Aufnahmeprüfung seitens der berufsständischen Gremien abgefragt. Erst nach erfolgreicher Prüfung erfolgte die Aufnahme des Kandidaten in die sogenannte Deutsche Heilpraktikerschaft. Ohne diese Mitgliedschaft war eine Berufsausübung unzulässig; ihr Verlust hatte die Rücknahme der Berufserlaubnis gemäß § 7 Abs. 2 DVO zur Folge. Staatliche Ausbildungsvorgaben und eine Fachkenntnisprüfung waren unter diesen Voraussetzungen entbehrlich. Konsequent beschränkte sich die behördliche Überprüfung darauf, festzustellen, ob von dem Bewerber allgemeine Gefahren für die Volksgesundheit ausgingen.

Der Untergang der berufsständischen Gremien nach Kriegsende hatte den Wegfall der naturheilkundlichen Fachprüfung zur Folge. Dies hatte vorerst keine Konsequenzen; aufgrund der ursprünglichen Ausgestaltung des HeilprG war der Zugang zum Heilpraktikerberuf vorerst versperrt.

Allerdings blieb der Gesetzgeber auch nach der erneuten Öffnung des Heilpraktikerberufs durch das Bundesverfassungsgericht[5] weiterhin untätig. Er griff die rechtliche Entwicklung nicht auf; der Eindruck einer staatlichen Anerkennung alternativer Heilmethoden sollte weiterhin vermieden werden. Das Fehlen einer staatlich normierten Ausbildung resultiert demnach aus der richterrechtlichen Prägung des Berufsbildes. Die Gesetzgebung war lange Zeit von einer weitgehenden Untätigkeit in Bezug auf das Heilpraktikerrecht geprägt. Im Hinblick auf die betroffenen hochrangigen Schutzgüter verwundert die Zurückhaltung des Gesetzgebers.

Aufgrund des historischen Kontextes herrschte bis in die 1980er Jahre die Ansicht vor, dass taugliche Überprüfungsinhalte nur solche Kenntnisse sein könnten, deren Fehlen Gefahren für die allgemeine Volksgesundheit hervorrufen können. Der Heilpraktiker habe vorrangig seine rechtlichen und tatsächlichen Grenzen zu kennen. Fehlendes medizinisches Grundlagen(fach)wissen begründe hingegen nur Gefahren für den Einzelnen, dies sei deshalb nicht zu überprüfen. Während die einzelnen Patienten in der Lage seien, für sich selbst eigene Schutzvorkehrungen zu treffen, bezwecke das HeilprG allein den Schutz der allgemeinen Volksgesundheit.[6]

Aufgrund dieser Sichtweise blieben die Anforderungen der Heilpraktikerüberprüfungen lange Zeit überschaubar. Mangels einheitlicher (Verfahrens-)Vorgaben wich die Ausgestaltung und Durchführung der Überprüfungen durch die einzelnen Behörden erheblich voneinander ab. Vor diesem Hintergrund waren einheitliche staatliche Ausbildungsvorgaben für diese heterogene Überprüfungspraxis nur schwer zu realisieren.

Die Kritik an der aufgezeigten Verwaltungspraxis führte zu Aktivitäten einzelner Bundesländer. Eine zunehmende Zahl von ihnen erließ vereinheitlichende Durchführungsrichtlinien zur Heilpraktikerüberprüfung.[7] Diese regelten deren Inhalte, hoben die Überprüfungsstandards verbindlich an und vereinheitlichten deren Umfang. Als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften gestalten die Runderlässe der Bundesländer die allgemeinen Anforderungen an die Heilpraktikerüberprüfung näher aus. Im Gegensatz zur bisherigen Praxis erweiterten die Richtlinien den Inhalt der Überprüfung auch auf schulmedizinisches Grundlagenwissen.[8]

Den vorläufigen Abschluss dieser Entwicklung bilden die Neufassungen von § 2 HeilprG, § 2 Abs. 1 lit. i. DVO und der Erlass von bundeseinheitlichen Leitlinien zur Heilpraktikerüberprüfung.

§ 2 Abs. 1 HeilprG lautet nunmehr[9]

„Wer die Heilkunde, ohne als Arzt bestallt zu sein, bisher berufsmäßig nicht ausgeübt hat, kann eine Erlaubnis nach § 1 in Zukunft nach Maßgabe der gemäß § 7 erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhalten, die insbesondere Vorgaben hinsichtlich Kenntnissen und Fähigkeiten als Bestandteil der Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis enthalten sollen.“[10]

Die Überprüfung dient nunmehr ausdrücklich auch dem individuellen Patientenschutz. Sie gewährleistet, dass die Tätigkeit des Heilpraktikers mit dem individuellen und kollektiven Gesundheitsschutz in Einklang steht.

§ 2 Absatz 1 lit. i. DVO-HeilprG n.F. lautet:

„Die Erlaubnis wird nicht erteilt, wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt, die auf der Grundlage von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchgeführt wurde, ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde. Das Bundesministerium für Gesundheit macht Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern bis spätestens zum 31. Dezember 2017 im Bundesanzeiger bekannt. Bei der Erarbeitung der Leitlinien sind die Länder zu beteiligen.“

Die Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern vom 7. Dezember 2017 wurden im Bundesanzeiger vom 22.12.2017 veröffentlicht.[11] Sie traten am 22. März 2018 in Kraft. Die Leitlinien zielen auf eine bundesweit einheitliche Heilpraktikerüberprüfung ab und stellen den Schutz des einzelnen Patienten stärker in den Vordergrund. Sie können jedoch keine Anforderungen an den Heilpraktikerberuf stellen, die dem Parlamentsvorbehalt unterliegen.

Die Überprüfungsleitlinien orientieren sich weiterhin am Ziel der Gefahrenabwehr und sollen insbesondere gewährleisten, dass Heilpraktikeranwärter die Grenzen ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten zuverlässig einschätzen, sich der Gefahren bei Überschreitung dieser Grenzen bewusst und bereit sind, ihr Handeln angemessen daran auszurichten. Dies beinhaltet sowohl rechtliche wie medizinische Kenntnisse, aber auch einen der späteren Tätigkeit entsprechenden Nachweis von Fertigkeiten in der praktischen Anwendung dieser Kenntnisse. Die aktuellen Leitlinien des Bundesgesundheitsministeriums definieren Inhalt, Umfang und formelle Ausgestaltung der Heilpraktikerüberprüfung, dies gilt insbesondere für das zur Ausübung des Heilpraktikerberufs erforderliche medizinische Wissen.[12]

Nach überwiegender Ansicht ist die gesundheitsamtliche Heilpraktikerüberprüfung trotz des erweiterten Umfanges weiterhin keine klassische (Fach-)Prüfung über schul- bzw. fachmedizinisches Heilkundewissen.[13] Sie fragt keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren im konkreten Einzelfall. Die Überprüfung ist kein Staatsexamen mit verminderten Anforderungen. Der hiermit verbundene Eindruck einer staatlichen Anerkennung soll ausdrücklich vermieden werden.[14]

Das Bundesverwaltungsgericht fasst dies in seiner Entscheidung vom 10.10.2019 – 3 C 8.17 – juris wie folgt zusammen:

„Die Änderungen des Heilpraktikergesetzes und der Ersten Durchführungsverordnung durch Art. 17e und 17f des Dritten Pflegestärkungsgesetzes vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3191, 3219) haben an diesem Befund nichts Grundlegendes geändert.

Der neu gefasste § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i der 1. DVO-HeilprG sieht wie bisher eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt vor, um festzustellen, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung bedeuten würde. Neu ist der Zusatz, dass die Überprüfung auf der Grundlage von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchzuführen ist. Zudem ist die Regelung dahingehend ergänzt worden, dass bei der Gefahrenabwehrprüfung auch die einzelnen Patientinnen und Patienten, die den Heilpraktiker aufsuchen, in den Blick zu nehmen sind (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit zum Entwurf des Dritten Pflegestärkungsgesetzes, BT-Drs. 18/10510 S. 142).

Das Bundesministerium für Gesundheit hat gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 der 1. DVO-HeilprG unter dem 7. Dezember 2017 die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien bekannt gemacht, die zum 22. März 2018 in Kraft getreten sind (BAnz AT 22.12.2017 B5). Dabei handelt es sich um eine Weiterentwicklung der Leitlinien für die Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern, die das Ministerium im September 1992 veröffentlicht hatte und die seither als Grundlage der Kenntnisüberprüfung dienten (BT-Drs. 18/10510 S. 141 f.; Leitlinien vom 7. Dezember 2017, Präambel). Die Neufassung des § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG wird flankiert durch eine Änderung des § 2 Abs. 1 HeilprG (vgl. BT-Drs. 18/10510 S. 141 f.). Der Rechtscharakter der Kenntnisüberprüfung ist danach unverändert geblieben. Sie fragt weiterhin keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren im konkreten Einzelfall (BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19.08 – BVerwGE 134, 345 Rn. 22 m.w.N.). Entsprechend orientieren sich auch die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien vom 7. Dezember 2017 am Ziel der Gefahrenabwehr. Sie sollen die Feststellung ermöglichen, ob der Antragsteller die Grenzen seiner Kenntnisse und Fähigkeiten zuverlässig einschätzt, sich der Gefahren bei Überschreitung dieser Grenzen bewusst sowie bereit ist, sein Handeln angemessen daran auszurichten (vgl. Leitlinien vom 7. Dezember 2017, Absatz 5 der Präambel).“

Die Heilpraktikerüberprüfung soll die Bevölkerung vor Gefahren bewahren, die durch die Behandlung eines ungeeigneten Heilpraktikers drohen. Sie soll insbesondere gewährleisten, dass der Heilpraktiker über die erforderlichen Kenntnisse verfügt, zu erkennen, wann eine ärztliche Behandlung angezeigt ist. Sie belegt jedoch weiterhin keine Fachqualifikation des Heilpraktikers in Bezug auf naturheilkundliche Behandlungsformen. Diese sind grundsätzlich nicht Gegenstand der Heilpraktikerüberprüfung. Hierin liegt einer der zentralen Unterschiede zu akademischen Heilberufen, die auf einer staatlichen Kenntnisprüfung basieren.^[15] Bei diesen Berufen ist das jeweils spezifische Fachwissen (z.B. Physiotherapie, Ergotherapie, Logopädie) zentraler Gegenstand der Ausbildung und Überprüfung.

Die neuen Leitlinien des Bundesgesundheitsministeriums gehen jedoch teilweise über diesen Grundsatz hinaus. Gemäß Punkt 1.6.2 der Leitlinie muss die antragstellende Person nunmehr in der Lage sein, dem Heilpraktikerberuf angemessene Methoden der Patientenuntersuchung anzuwenden.[16]

Ferner gilt:

Die antragstellende Person muss unter Anwendung ihrer medizinischen Kenntnisse, unter Einbeziehung vorliegender Befunde, gestützt auf ihre Anamnese und im Bewusstsein der Grenzen ihrer diagnostischen und therapeutischen Methoden sowie möglicher Kontraindikationen in der Lage sein, eine berufsbezogene Diagnose zu stellen, aus der sie einen Behandlungsvorschlag herleitet, der keine Gefährdung der Patientengesundheit erwarten lässt. Die antragstellende Person muss insbesondere dann, wenn der Behandlungsvorschlag die Anwendung invasiver Maßnahmen beinhaltet, in der Lage sein zu zeigen, dass sie diese Maßnahmen ohne Gefährdung der Patientengesundheit anwenden kann. Enthält der Behandlungsvorschlag der antragstellenden Person Maßnahmen, die den alternativen Therapieformen zuzurechnen sind, muss sie die vorgeschlagenen Maßnahmen erklären und auf Nachfrage in der Lage sein zu zeigen, dass sie diese ohne Gefährdung der Patientengesundheit anwenden kann.

Diese Anforderungen stehen in einem Spannungsverhältnis zur aufgezeigten Intention der Heilpraktikerüberprüfung. Sofern die Leitlinien die Überprüfung einer der späteren Tätigkeit entsprechenden Demonstration von Fertigkeiten in der praktischen Anwendung fordern, ist auch dies in einem gefahrenabwehrrechtlichen Sinne zu verstehen. Durch die Tätigkeit (z.B. das Legen einer Infusion) dürfen keine Risiken für die körperliche Integrität des Behandelten hervorgerufen werden. Eine rein qualitative Beurteilung der Ausübung eines naturheilkundlichen Verfahrens kann hingegen für die Erteilung der Erlaubnis nicht maßgeblich sein. Für eine fachliche Beurteilung einer naturheilkundlichen Behandlung ist die amtsärztliche Überprüfung nicht geeignet.[17]

II.) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die rechtliche Ausgestaltung der Überprüfung

Mit der in § 2 Abs. 1 HeilprG enthaltene Verordnungsermächtigung bezieht der Nachkriegs-Gesetzgeber erstmals Stellung zu den Voraussetzungen für den Erwerb einer Heilpraktikererlaubnis. Bisherige Vorgaben wurden auf die vorkonstitutionelle Norm des § 7 HeilprG gestützt. Dieser lautet:

„Der Reichsminister des Innern erläßt die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.“

Dies war rechtlich problematisch, weil diese Norm nicht den Anforderungen aus Art. 80 I 2 GG entspricht.[18] Demnach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG finden allerdings nur dann Anwendung, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die Verordnung dient, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.[19]

Gerade dies könnte durch die vorstehend geschilderte Änderung des HeilprG der Fall sein. Die in § 2 Abs. 1 HeilprG enthaltene Verordnungsermächtigung stellt eine wesentliche Änderung der bisher pauschalen Ermächtigungsgrundlage in § 7 HeilprG dar und ist für die Verwirklichung des Grundrechts der Berufsfreiheit wesentlich.[20] Die Anwendung von § 7 HeilprG als Grundlage für die Verordnungsbestimmung ist zunehmend problematisch. Diese Ermächtigung ist bereits vor über 75 Jahren erloschen. Der in den Übergangsbestimmungen des Grundgesetzes enthaltene Verzicht auf heutigen Anforderungen entsprechende Eingriffsgrundlagen war von der Erwägung getragen, regellose Zustände zu vermeiden; seither hatte der Gesetzgeber jedoch genügend Zeit, rechtsstaatlichen Erfordernissen Rechnung zu tragen.[21]

Bereits im Jahr 1983 hat das Bundesverwaltungsgericht auf diese Problematik hingewiesen, sich jedoch mit einer verfassungskonformen Anwendung beholfen.[22] Es hat dabei betont, das Heilpraktikergesetz müsse den „heutigen“ Gegebenheiten angepasst werden. Wörtlich heißt es in der zitierten Entscheidung:

„Die dadurch hervorgerufenen rechtlichen Probleme sind hier, wie die Vorinstanzen richtig erkannt haben, durch Anwendung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit des Mittels zu lösen, so lange sich nicht der Gesetzgeber, was dem erkennenden Senat dringend geboten erscheint, der Konfliktlösung angenommen hat.“

Auch die Neufassung von § 2 Abs. 1 HeilprG nimmt weiterhin Bezug auf § 7 HeilprG. Durch § 2 Abs. 1 HeilprG werden die Entscheidungen zur Ausgestaltung der Erlaubniserteilung den gem. § 7 erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorbehalten. Dies wird lediglich dahingehend konkretisiert, dass Kenntnisse und Fähigkeiten Bestandteil der Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis sein müssen und die erlassenen Vorschriften insbesondere Vorgaben hinsichtlich der zu verlangenden Kenntnisse und Fähigkeiten enthalten müssen.

Aus der Ermächtigungsnorm selbst ergibt sich jedoch nicht, in welchem Umfang und in welcher Form der Antragssteller Kenntnisse und Fähigkeiten nachweisen muss. Der Verordnungsgeber hat weiterhin einen weiten Gestaltungsspielraum. Es ist ihm möglich, weitere Kriterien aufzunehmen. § 2 Abs. 1 HeilprG und § 2 Absatz 1 lit. i. DVO-HeilprG enthalten weder inhaltliche Vorgaben zur Überprüfung bzw. zu den erforderlichen Überprüfungsgegenständen noch zu deren formaler Ausgestaltung. Genannt wird lediglich das Ziel: die Ermittlung, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patienten bedeuten würde. Hierdurch obliegt die Ausgestaltung der Heilpraktikerüberprüfung in weiten Teilen – trotz der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien des Bundesministeriums für Gesundheit – weiterhin der Verwaltung. Dieses Vorgehen steht in einem Spannungsverhältnis zu den grundgesetzlichen Anforderungen.[23]

Die Ergänzung von § 2 Abs. 1 DVO-HeilprG hat das Ziel verfolgt, den Verbindlichkeitscharakter der Leitlinien zu erhöhen. Es handelt sich jedoch – mangels einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage – bei den Leitlinien nicht um eine verbindliche (formale) Rechtsverordnung.

Insbesondere im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt verbleiben erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel an der bestehenden Rechtslage zur Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis.[24] Diese Zweifel gelten erst recht für landesrechtliche Leitlinien zur Durchführung der Heilpraktikerüberprüfung.

Die Richtlinien des hessischen Ministeriums für Soziales und Integration zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes haben zwar in weiten Teilen deklaratorischen Charakter, schränken jedoch den Berufszugang ein. Nach Pkt. 4.7.1 kann die Überprüfung in Hessen von jeder antragstellenden Person höchstens dreimal wiederholt werden. Dabei ist unerheblich, welcher Teil der Überprüfung innerhalb eines Versuches nicht bestanden worden ist. Die in einem anderen Bundesland nicht erfolgreich absolvierten Versuche der Überprüfung sind nur dann anzurechnen, wenn auch in diesem Bundesland die Wiederholungsmöglichkeiten der Überprüfung begrenzt sind. Als erster Versuch gilt derjenige ab Inkrafttreten der neu gefassten

Richtlinien. Auf der ÖGD-Plattform des Landes Hessen wird eine Liste erstellt, in die die Gesundheitsämter nach jeder Überprüfung verpflichtend die Personen zu erfassen haben, die die Überprüfung nicht bestanden haben. Die Liste wird nach den Namen der antragstellenden

Personen alphabetisch geordnet und enthält zudem das Geburtsdatum der Person sowie Datum und Ort des Fehlversuches.

Diese Einschränkung des Berufszuganges findet weder eine Grundlage im Heilpraktikergesetz noch existiert eine andere Rechtsgrundlage hierfür. Sie hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand.

III.) Möglichkeiten einer staatlichen Reglementierung der Heilpraktikerausbildung

Das Fehlen einer staatlich regulierten Ausbildung erweist sich in Zeiten zunehmender Reglementierung als atypisches Merkmal des Heilpraktikerberufs. Jeder Versuch einer Regulierung muss auf einer korrekten rechtlichen „Weichenstellung“ basieren. Hierzu ist die Trennung zwischen alternativ- bzw. naturheilkundlichen Kenntnissen/Kompetenzen und schulmedizinischem Fachwissen von essenzieller Bedeutung.

Heilpraktiker benötigen schulmedizinische Grundlagenkenntnisse und entsprechende Kompetenzen sowie organisatorische und rechtliche Kenntnisse/Kompetenzen zur Praxisführung (insbesondere zum Berufsrecht). Diese beruflichen Handlungskompetenzen dienen der Patientensicherheit. Sie werden nachfolgend unter dem Begriff des „schulmedizinischen Grundlagenwissens“ zusammengefasst.

Zusätzlich erfordert die Tätigkeit als Heilpraktiker Fachkenntnisse und berufliche Kompetenzen über komplementäre oder alternative Therapieverfahren. Diese Kenntnisse werden nachfolgend als „naturheilkundliches Fachwissen“ bezeichnet.

Das schulmedizinische Grundlagenwissen ist insbesondere erforderlich, damit der Heilpraktiker seinen Patienten nicht schadet.[25] Das naturheilkundliche Fachwissen ist notwendig, damit der Heilpraktiker seinen Patienten hilft, bzw. Erkrankungen auf naturheilkundliche Weise behandeln kann. Diese beiden Bezugspunkte (schulmedizinisches Grundlagenwissen / naturheilkundliches Fachwissen) sind gedanklich strikt voneinander zu trennen. Dies zeigt sich insbesondere in Bezug auf eine mögliche Regulierung der Ausbildung. Hier ist der Dualismus von „schulmedizinischem Grundlagenwissen“ und „naturheilkundlichem Fachwissen“ im vorstehenden Sinne angemessen zu berücksichtigen.

1.) Reglementierungen der Ausbildung in Bezug auf naturheilkundliches Fachwissen

Die Normierung der Ausbildung erfordert jeweils eine Standardisierung und Generalisierung der Ausbildungsinhalte. Das naturheilkundliche Fachwissen taugt jedoch nicht als Ansatzpunkt einer solchen Reglementierung. Bereits ein einheitlicher Kanon an naturheilkundlichen (Standard-)Verfahren ist faktisch nicht bestimmbar. Aktuell wird die Zahl der von Heilpraktikern angebotenen Heilverfahren und deren Abwandlungen auf mehrere hundert geschätzt. Die Verfahren werden dabei unterschiedlich ausgeübt und stetig weiterentwickelt.

Eine Standardisierung (bzw. Beschränkung) auf den Kernbereich naturheilkundlicher Verfahren wie TCM, Homöopathie, Chiropraktik etc. wäre zwar möglich, die würde dem heterogenen Berufsbild des Heilpraktikers jedoch nicht gerecht. Die genannten Verfahren repräsentieren nur einen Ausschnitt aus der Gruppe der komplementären Therapiemethoden. Eine entsprechende Ausbildungsregelung in Bezug auf diese Verfahren würde nicht dem aktuellen Berufsbild des Heilpraktikers entsprechen. Eine Aufnahme sämtlicher alternativen Heilverfahren in einen Ausbildungskanon bildet keine taugliche Alternative. Der Umfang einer solchen Ausbildung würde die Grenze der Zumutbarkeit für Berufsanwärter weit überschreiten.

Der Bereich der naturheilkundlichen Verfahren ist kaum sinnvoll ab- bzw. einzugrenzen, er ist im Ansatzpunkt und der Art der Ausübung stark heterogen geprägt. Über klassisch naturheilkundliche Verfahren wie Akupunktur oder Homöopathie hinaus existiert eine Vielzahl weiterer alternativheilkundlicher Behandlungsformen. Auf der Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis werden Therapeuten der Traditionellen Chinesischen Medizin ebenso tätig, wie Chiropraktiker, Homöopathen oder heilkundliche Schamanen. Während manche Verfahren aus wissenschaftlicher Sicht noch plausibel erscheinen, sind andere Verfahren aus schulmedizinischer nicht ansatzweise nachzuvollziehen.

Hinzu kommt: Die Heilpraktikererlaubnis berechtigt zur umfassenden Ausübung der Heilkunde; ihr Inhaber ist nicht auf alternative bzw. naturheilkundliche Heilverfahren beschränkt. Aus diesem Grund erfolgen auch – eigentlich berufsbildfremde – Tätigkeiten, (wie z.B. das Faltenunterspritzen oder das Entfernen von Tätowierungen mittels Lasers) auf Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis. Selbst klassisch schulmedizinische Tätigkeiten wie Logopädie oder Physiotherapie können auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis erbracht werden.[26]

Es wäre unverhältnismäßig, diese (schulmedizinischen) Tätigkeiten mit dem Erlernen von naturheilkundlichem Wissen zu verknüpfen. Diese Kenntnisse stünden in keinem Bezug zur angestrebten Berufsausübung und wären für die Anwärter ohne Nutzen. Dies würde die Berufsfreiheit verletzen.

Eine ausschließlich naturheilkundlich geprägte Ausbildung ist nicht mit der Natur der Heilpraktikererlaubnis als umfassende – über die Naturheilkunde hinausgehende – Berechtigung zur Ausübung der Heilkunde in Einklang zu bringen. Fachliche Ausbildungsregelungen für den Heilpraktikerberuf, die sich an der grundsätzlich umfassenden Befugnis zur Vornahme medizinischer Handlungen orientieren, rufen die Gefahr hervor, den Heilpraktikerberuf in einen „Mini“-Arzt zu transformieren. Dies würde weder von Seiten der Heilpraktikerschaft noch der Ärzteschaft Zustimmung finden.

Eine Änderung dieser rechtlichen Ausgangslage erscheint nicht möglich. Die Heilpraktikererlaubnis dahingehend einzuschränken, dass diese nicht mehr zur umfassenden Ausübung der Heilkunde berechtigt, sondern lediglich zur selbständigen Ausübung der Naturheilkunde, ist mangels hinreichender Abgrenzbarkeit rechtlich nicht umsetzbar.

Exkurs

Die Rechtslage in Österreich veranschaulicht diese Problematik. Der dortige Arztvorbehalt erstreckt sich auf Tätigkeiten, die auf „medizinisch-wissenschaftlichen Erkenntnissen“ begründet sind. Dieses Tatbestandsmerkmal ist Gegenstand zahlreicher höchstrichterlicher Entscheidungen gewesen. Nach herrschender Ansicht sind zumindest jene Tätigkeiten dem ärztlichen Beruf zuzuordnen, die sich auf eine wissenschaftliche Begründung stützen, ein Mindestmaß an Rationalität aufweisen und das umfangreiche, durch ein Medizinstudium vermittelte Wissen erfordern. Trotz dieser Definition zählen auch Homöopathie, die Akupunktur sowie andere Verfahren der Traditionellen Chinesischen Medizin hierzu. Die genaue Reichweite des Arztvorbehaltes lässt sich aufgrund der zum Teil uneinheitlichen Rechtsprechung nicht mit Bestimmtheit allgemein, sondern nur im Einzelfall bestimmen.[27]

Aufgrund der aufgezeigten Vielfalt der Naturheilkunde würden entsprechende Regelungen entweder gegen das Bestimmtheitsgebot verstoßen oder zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung der Berufsfreiheit führen. Letzteres wäre insbesondere dann der Fall, wenn man § 1 HeilprG mit einem eingrenzenden Kanon von Verfahren verknüpfen würde, auf die sich die durch die Heilpraktikererlaubnis legitimierte Befugnis zur Heilkundeausübung beschränken würde. Eine solche Regelung könnte z.B. lauten:

Wer die nachfolgend genannten heilkundlichen Verfahren, ohne als Arzt bestallt zu sein, ausüben will, bedarf dazu der Erlaubnis:
Homöopathie,
Akupunktur,
Osteopathie,
(…).

Eine solche Auflistung ist nicht eingrenzbar; eine Beschränkung auf einen Teilbereich erwiese sich als willkürlich.

Eine generelle Regelung, wie z.B.

Wer die Naturheilkunde, ohne als Arzt bestallt zu sein, ausüben will, bedarf dazu der Erlaubnis.

ist mit dem Gebot der hinreichenden Bestimmtheit einer Norm nicht vereinbar. Das Gebot hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit verlangt, dass die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung so vollständig und klar erkennbar ist, dass insbesondere der Adressat des Verwaltungsakts, aber auch die mit dem Vollzug befasste Behörde ihr Verhalten danach ausrichten können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die Bestimmtheit nach den Besonderheiten des zugrundeliegenden materiellen Rechts. Vor allem wegen der Abgrenzung von der strafbewehrten Heilkundeausübung (vgl. § 5 HeilprG) muss die Reichweite der Erlaubnis eindeutig sein. Dasselbe gilt im Hinblick auf die Überwachungsaufgaben der Verwaltung, deren sachgerechte Wahrnehmung gleichfalls voraussetzt, dass der Umfang der erlaubten Tätigkeit klar erkennbar ist.[28]

Aus diesen Gründen muss die Heilpraktikererlaubnis mit der umfassenden Befugnis zur Heilkundeausübung verknüpft bleiben. Sie kann lediglich durch konkrete Arztvorbehalte in Teilbereichen eingeschränkt werden.

Aufgrund dieser allgemeinen Befugnis zur Ausübung der Heilkunde ist ein allgemeiner einheitlicher naturheilkundlicher Ausbildungskanon, der für alle Heilpraktiker gültig wäre, nicht zu ermitteln. Dieser wäre jedoch die Voraussetzung einer generellen rechtlichen Normierung.

Ferner wäre die Reglementierung naturheilkundlicher Ausbildungsinhalte mit ihrer staatlichen Anerkennung verbunden. Gerade in den Randbereichen der alternativen Heilkunde dürfte der Gesetzgeber jedoch zurecht darum bemüht sein, den Eindruck einer staatlichen Anerkennung zu vermeiden, um sich nicht in einen offenen Widerspruch zur Schulmedizin zu setzen. Der Staat verfügt nicht über eine von der Wissenschaft unabhängige Sachkunde. Er hat sich deshalb bei der Normsetzung am jeweils allgemein anerkannten Stand der Wissenschaften zu orientieren; hierzu darf er sich nicht in Widerspruch setzen. Heilkundliche Vorgaben, welche die Erkenntnisse der Schulmedizin ignorieren oder diesen gar widersprechen, sind deshalb problematisch.

Ausbildungsvorschriften für die Alternativmedizin müssten zudem berücksichtigen, dass diesem Sektor das Bestreben nach medizinischer Evidenz fremd ist. Zahlreiche Naturheilkundeverfahren basieren vorrangig auf Erfahrungswissen. Die hieraus resultierenden Erkenntnisse haben eine allgemeine Akzeptanz innerhalb der Heilpraktikerschaft gefunden; diese Binnenanerkennung ersetzt weitgehend die wissenschaftliche Evidenz. Die Wirksamkeit ist bei fast allen alternativen Behandlungsformen, wie z.B. der Homöopathie oder Akupunktur – auch bei Ausführung lege artis – stark umstritten. Eine schulmedizinische Anerkennung dieser Verfahren fehlt, weil keine wissenschaftlichen Gutachten vorliegen. Dies gilt nochmals verstärkt für Behandlungsformen aus medizinischen Randbereichen wie z.B. energetische oder schamanische Heilverfahren. Diese tangieren teils den spirituellen Bereich und besitzen keine wissenschaftliche Plausibilität.

Aus wissenschaftlicher Sicht ist es deshalb unerheblich, ob eine Maßnahme der Alternativmedizin fachlich korrekt oder fehlerhaft durchgeführt wird; denn in beiden Fällen bleibt eine Heilung aus oder basiert auf Zufall. So wenden Kritiker des Heilpraktikerberufs zum Beispiel ein, dass der Effekt einer Akupunkturbehandlung unabhängig davon einträte, in welche Areale die Nadeln gesetzt würden. Auch könnte argumentiert werden, dass die unsachgemäße Ausübung der Homöopathie keine höheren Gefahren hervorrufen würde als deren ordnungsgemäße Anwendung. Auch aus diesem Grund würden verbindliche Vorgaben und Standards bei der Reglementierung der Ausbildung auf rechtliche Bedenken treffen, sofern sie den Bereich der Komplementärmedizin betreffen.

2.) Gesetzliche Reglementierungen der Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen sowie organisatorischen und rechtlichen Kenntnisse zur Praxisführung (Berufsrecht)

Für eine bessere Übersichtlichkeit werden diese beiden Punkte nachfolgend unter dem Begriff des „schulmedizinischen Grundlagenwissens“ zusammengefasst. Gemeint sind hiermit sämtliche Kenntnisse und Fähigkeiten, die wissenschaftlich anerkannt sind. Dies umfasst z.B. auch die rechtlichen Vorgaben der Berufsausübung.

Medizinisches Grundlagenwissen und das Berufsrecht wurden erst mit der Zeit Teil der Heilpraktikerüberprüfung. Insbesondere die Aufnahme des individuellen Gesundheitsschutzes in das HeilprG bzw. die DVO hat dokumentiert, dass Heilpraktiker über erhebliche schulmedizinische Kenntnisse verfügen müssen. Im Gegensatz zum Bereich der Naturheilkunde ist das vom Heilpraktiker geforderte schulmedizinische Grundlagenwissen sowohl eingrenzbar als auch wissenschaftlich anerkannt. Es könnte grundsätzlich einen tauglichen Anknüpfungspunkt für eine Reglementierung der Ausbildung bilden; die vorstehend erörterten Bedenken greifen hier nicht. Es ist hierbei lediglich zu vermeiden, dass sich der Heilpraktiker zu einem „Mini-Arzt“ mit geringeren Anforderungen entwickelt.

Eine staatliche Reglementierung der Ausbildung zum Heilpraktikerberuf würde als Regelung des Berufszugangs in die Berufsfreiheit eingreifen. Sie müsste zu ihrer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung insbesondere verhältnismäßig sein. Eine solche Vorgabe würde mit der Erhöhung des Qualifikationsniveaus der Heilpraktikerschaft und einem verbesserten Patientenschutz legitimen Zwecken dienen; sie wäre zudem geeignet und auch erforderlich diese Ziele zu fördern. Fraglich ist jedoch, ob eine solche gesetzliche Reglementierung des schulmedizinischen Grundlagenwissens auch zumutbar bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne wäre.

Für die Angemessenheit einer Reglementierung der Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen sprechen gewichtige Gründe.

Ursprünglich dienten das HeilprG und dessen Durchführungsverordnungen ausschließlich dem kollektiven Gesundheitsschutz und nicht dem Schutz des Einzelnen. Aus diesem Grund standen Kenntnisse über individuelle Krankheitsrisiken im Hintergrund. Diese Konzeption wurde jedoch geändert. Der Schutz des HeilprG erstreckt sich nach dem Willen des Gesetzgebers auch auf den individuellen Patientenschutz.[29] Dieser veränderte Bezugspunkt korrespondiert mit einer Modifikation bzw. Ausweitung der Inhalte der Heilpraktikerausbildung und der Überprüfung.

Zum Zeitpunkt des Erlasses des HeilprG gefährdeten vor allem Infektionskrankheiten die Gesundheit der Bevölkerung. Der Heilpraktiker musste dementsprechend Kenntnisse über diese Art der Bedrohungen besitzen. Heutzutage stehen hingegen Zivilisationskrankheiten, wie z.B. Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Stoffwechselkrankheiten, Diabetes oder seelische Erkrankungen im Vordergrund. Durch ihre Häufigkeit und ihre schwerwiegenden Folgen erlangen diese Erkrankungen für die Gesundheit des Patienten große Bedeutung. Fehlt es Heilpraktikern an einschlägigem schulmedizinischem (Grundlagen-)Wissen für die Diagnose dieser Erkrankungen, gefährdet dies massiv den Patienten. Dies gilt sowohl in Bezug auf eine fehlerhafte Behandlung als auch in Bezug auf eine unterbliebene oder verspätete Weiterverweisung an einen Arzt.

Zudem wenden Heilpraktiker Injektionen oder Infusionen an und müssen Laborwerte deuten. Auch hier können schulmedizinische Wissensdefizite das Patientenwohl gefährden. Die zur fachgerechten Durchführung solcher Tätigkeiten notwendigen Kenntnisse über Hygiene, Mikrobiologie, Hygienemanagement, Desinfektion etc. sind integraler Bestandteil der anerkannten Wissenschaft. Auch das zum korrekten Setzen bzw. Anlegen einer Infusion erforderliche Wissen unterscheidet sich nicht vom schulmedizinischen Wissen. Heilpraktiker treffen diesbezüglich die gleichen Sorgfaltspflichten wie Ärzte. Die Unterschiede beziehen sich ausschließlich auf das verfolgte Therapiekonzept, in welches die Behandlungsmaßnahme eingebunden ist. Dieses ist bei einer ärztliche Injektion/Infusion überwiegend schulmedizinischer Natur, bei entsprechenden Maßnahmen eines Heilpraktikers grundsätzlich naturheilkundlich geprägt.

Im Hinblick auf seine Schutzverpflichtung ist es deshalb bedenklich, dass sich der Gesetzgeber bislang darauf beschränkt hat, das schulmedizinische Grundlagenwissen ausschließlich im Rahmen der Heilpraktikerüberprüfung zu kontrollieren. Es verbleibt das Risiko, dass Bewerber mit Defiziten in einzelnen Bereichen die Überprüfung nur deshalb bestehen, weil sie ausschließlich auf anderen Bereichen überprüft werden. Dieses Risiko würde durch eine staatliche Teil-Reglementierung der Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen reduziert. Anwärter könnten verpflichtet werden, zur Überprüfungsvorbereitung an bestimmten Ausbildungskursen über schulmedizinisches Grundlagenwissen teilzunehmen und an einer Heilpraktikerschule eine Erfolgskontrolle zu absolvieren. Erst nach einem erfolgreichen Besuch eines solchen Kurses wäre die Teilnahme an der Überprüfung möglich. So würde sichergestellt, dass jeder Berufsanwärter über das erforderliche schulmedizinisches Grundlagenwissen verfügt. Eine Mehrbelastung der Berufsanwärter wäre hiermit nicht verbunden, weil diese Inhalte bereits jetzt überprüfungsrelevant und deshalb Gegenstand einer angemessenen Überprüfungsvorbereitung sind. Des Weiteren könnte eine Anrechnung von äquivalenten Bildungsleistungen erfolgen.

Ein Anspruch auf die Beibehaltung des rechtlichen status quo besteht nicht. Die ratio legis des HeilprG ist nicht statisch festgelegt, sie wird vielmehr durch tatsächliche und rechtliche Entwicklungen beeinflusst.[30] Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG folgt die Verpflichtung des Staates, die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger zu schützen. Dieses Schutzgebot erstreckt sich auch auf potentielle Gesundheitsbeeinträchtigungen durch Dritte.[31] Mit der Wertigkeit des bedrohten Rechtsgutes und der Intensität der drohenden Gefahr nimmt der Umfang der staatlichen Schutzverpflichtung zu.[32] Eine über den Schutz der „allgemeinen Volksgesundheit“ hinausgehende – grundrechtlich verbürgte – staatliche Verpflichtung zum Individualschutz war zum Zeitpunkt des Erlasses des HeilprG noch nicht absehbar. Die Motive des historischen Gesetzgebers entbinden die staatliche Gewalt heutzutage allerdings nicht von ihren Schutzpflichten. Diese würde sie nicht angemessen erfüllen, falls sie sich auf Aspekte des Kollektivschutzes beschränken würde.[33]

Heilpraktiker mit unzureichenden schulmedizinischen Grundlagenkenntnissen rufen das Risiko von unsachgemäßen Behandlungen oder unterbliebenen Weiterverweisungen hervor. Der Staat hat präventive Kontrollmöglichkeiten zu nutzen, um diese Gefahr zu verringern. Er hat nicht nur die erforderliche Eignung für den Heilkundeberuf im Allgemeinen zu überprüfen, sondern auch dafür Sorge zu tragen, dass der Bewerber über fachliche Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt.[34] Um dies zu gewährleisten kann der Gesetzgeber neben der Überprüfung auch den Bereich der Ausbildung nutzen. Eine Ausgestaltung der Ausbildung kann vor der Gestattung des Berufszugangs das Risiko verringern, dass die Kenntnisse des Bewerbers derart mangelhaft sind, dass im Falle einer Ausübung der Heilkunde durch ihn, Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung oder für den einzelnen Patienten zu befürchten wären.[35]

Die Erlaubnispflicht der Heilkundeausübung resultiert vorrangig aus dem Gefahrenpotential jeder heilkundlichen Tätigkeit. Eine Ausübung durch einen nicht nachweisbar qualifizierten Behandler wäre mit erheblichen Risiken für den Patienten verbunden. Es wäre ein schwerwiegender Wertungswiderspruch, die Ausübung der Heilkunde aufgrund der Risiken einerseits an eine staatliche Zulassung zu binden, andererseits diese Erlaubnis jedoch auch solchen Bewerbern zu erteilen, die über kein ausreichendes medizinisches Grundlagenwissen verfügen.

Es erscheint verfassungsrechtlich geboten, dass der Gesetzgeber die weitergehenden Möglichkeiten einer staatlichen Reglementierung der Ausbildung nutzt, um die genannten Risiken für Patienten weiter zu minimieren. Hierdurch nähert sich die Heilpraktikerüberprüfung in Teilbereichen einer Fach- bzw. Kenntnisprüfung an.[36] Allerdings beschränkt sich dies auf schulmedizinisches Grundlagenwissen; eine staatliche Anerkennung der Naturheilkunde kann weiterhin vermieden werden.[37]

Der Verzicht auf berufsqualifizierende Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften in Bezug auf den Bereich der Naturheilkunde vermeidet den Konflikt mit der Schulmedizin. Andererseits ermöglicht die Sicherung schulmedizinischen Grundlagenwissens durch eine reglementierte Ausbildung eine den Bedürfnissen der Bevölkerung nach gesundheitlicher Versorgung mit Anwendungen der Naturheilkunde entgegenkommende Duldung solcher Therapieverfahren durch Heilpraktiker.[38]

Eine staatlich reglementierte Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen bringt die Ausbildung mit der Überprüfung in Einklang. Sämtliche Kenntnisse, die Gegenstand der staatlichen Heilpraktiker-Überprüfung sind, können auch Inhalt einer normierten Heilpraktiker-Ausbildung sein. Dies würde nicht zu einer unzumutbaren (Mehr-)Belastung der Heilpraktiker-Anwärter führen, weil diese bereits jetzt über umfangreiche medizinische Grundlagenkenntnisse verfügen müssen.[39]

a) Ausgestaltung der Ausbildungsinhalte

Bei der Ausformung der Ausbildungsgegenstände ist die Verhältnismäßigkeit zu wahren. Zu berücksichtigen ist insbesondere der Umstand, dass Anwärter neben den reglementierten (schulmedizinischen) Ausbildungsinhalten noch – nicht reglementierte – naturheilkundliche Kenntnisse für die spätere Berufsausübung erwerben müssen. Diese sind zwar nicht Gegenstand der staatlichen Überprüfung oder reglementierten Ausbildung, sie bilden jedoch die zwingende Voraussetzung für die naturheilkundliche Tätigkeit. Bei dem Umfang der erforderlichen schulmedizinischen Grundlagenkenntnisse muss angemessener „Platz“ für die Wissensvermittlung in alternativen Sparten bleibt. Hierdurch wird gleichfalls vermieden, dass der Heilpraktikerberuf in eine Art „geringerwertiger Arzt“ transformiert wird.

Ein Vorbild für eine gesetzliche Ausgestaltung könnte der Kompetenz-Katalog Heilpraktiker des Fachverbandes deutscher Heilpraktikerschulen e.V. bilden.[40] Dieser ist von zahlreichen Berufsverbänden anerkannt und verbindet die Vorgaben der aktuellen Heilpraktiker-Überprüfungsleitlinien mit konkreten Ausbildungsinhalten. Er sieht insbesondere Inhalte in folgenden Bereichen vor:

• Biologie, Anatomie, Physiologie,
• Pathologie / Erkrankungen,
• Pharmakologie,
• Diagnostik, Weiterverweisung, Therapieplanung, Notfälle,
• Hygiene und Infektionsschutz,
• Praxisführung und Berufskunde,
• Rechtliche Rahmenbedingungen,
• Kommunikationskompetenzen,
• Risikoprofile der von ihnen eingesetzten Therapiemethoden.

Für eine Ausbildung kann der Kompetenz-Katalog die Vorlage für bundesweit geltende rechtliche Regelungen bilden. Dies würde bundesweit einheitliche und vergleichbare Prüfungen ermöglichen. Insbesondere Ausbildungsnachweise zu invasiven Tätigkeiten, wie dem Legen einer Infusion, würden einen Kritikpunkt an der Heilpraktikerschaft entkräften.

b) Gesetzestechnische Umsetzung einer reglementierten Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen (Gesetzgebungszuständigkeit)

Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG ermächtigt den Bund zu Regelungen hinsichtlich der Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen. Zu den ärztlichen Berufen zählen ausschließlich die Tätigkeiten der Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte. Der Heilpraktiker unterfällt der Gruppe der „anderen Heilberufe“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG.[41] Der Begriff „Zulassung“ umfasst im Wesentlichen die Vorschriften, die sich auf die Erteilung, Zurücknahme und Verlust der Zulassung oder auf die Befugnis zur Ausübung des medizinischen Berufs beziehen.[42]

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder nach Art 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung nur solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. In Bezug auf die Zulassung von Heilpraktikern hat der Bundesgesetzgeber durch das Heilpraktikergesetz sowie die Durchführungsverordnung von seiner Befugnis Gebrauch gemacht; er wäre somit auch für weitere Regelungen zuständig.

Eine Normierung kann an den aktuellen Vorgaben des Heilpraktikerrechts anknüpfen. Allerdings ist die bisherige Trennung von Heilpraktikergesetz und Durchführungsverordnung überholt. Zudem ist § 7 HeilprG als Grundlage der Durchführungsverordnung aus den genannten Gründen problematisch. Im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt ist eine Normierung der wesentlichen Berufszulassungsvoraussetzungen unmittelbar auf gesetzlicher Ebene anzustreben. Entsprechende Regelungen finden sich im Masseur- und Physiotherapeutengesetz[43] oder dem Gesetz über den Beruf des Logopäden[44]. Die einzelnen Ausbildungsinhalte und Prüfungsvorgaben können auf Grundlage einer solchen gesetzlichen Regelung im HeilprG im Wege der Rechtsverordnung erlassen werden, um die erforderliche Anpassungsfähigkeit dieser Regelungen zu ermöglichen.

Hierzu müsste eine den Anforderungen des Art. 80 GG entsprechende Ermächtigungsgrundlage geschaffen werden. In dieser müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Entsprechende Regelungen finden sich in § 4 der Bundesärtzteordnung, § 4 Ergotherapeutengesetz oder § 4 Logopädengesetz.

Um die künstliche Aufsplitterung zwischen dem HeilprG und § 2 der DVO zu beenden, könnte diese Norm in modifizierter Fassung in das HeilprG überführt werden. Die darüberhinausgehenden Inhalte der DVO sind weitgehend obsolet und können entfallen.

Eine ergänzende Zulassungsregelung für Heilpraktiker im HeilprG könnte wie folgt lauten:

Die Erlaubnis nach § 1 ist auf Antrag zu erteilen, wenn der Antragsteller

1. die vorgeschriebene Ausbildung abgeleistet hat,
2. wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt, die auf der Grundlage von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchgeführt wurde, ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde,
3. sich nicht eines Verhaltens schuldig gemacht hat, aus dem sich die Unzuverlässigkeit zur Ausübung des Berufs ergibt,
4. nicht in gesundheitlicher Hinsicht zur Ausübung des Berufs ungeeignet ist und
5. über die für die Ausübung der Berufstätigkeit erforderlichen Kenntnisse der deutschen Sprache verfügt,
6. das 25. Lebensjahr vollendet hat[45],
7. den Abschluss Sekundarstufe 1[46] oder eine gleichwertige Ausbildung oder eine andere abgeschlossene zehnjährige Schulbildung, die den Hauptschulabschluß erweitert, oder eine nach Hauptschulabschluß oder einem gleichwertigen Abschluß abgeschlossene Berufsausbildung von mindestens zweijähriger Dauer nachweisen kann.

3. Teilweise Transformation der Heilpraktiker-Überprüfung in eine reguläre Fachprüfung

a) Elemente einer Fachprüfung

Ferner könnte die gefahrenabwehrrechtliche „Über“prüfung, sofern sie sich auf die hier erörterten Inhalte beschränkt, in eine reguläre staatliche Fachprüfung transformiert werden. In diesem Fall könnte die vorstehend genannte Nr. 2 entfallen und Nr. 1 wie folgt ergänzt werden:

1. die vorgeschriebene Ausbildung abgeleistet und die staatliche Prüfung bestanden hat.

Ein solcher Schritt würde die nachfolgend geschilderten Eigenarten der bisherigen Erlaubnisüberprüfung gegenüber klassischen Fach-Prüfungen beseitigen.

b) Keine Benotung

Anders als staatliche Kenntnisprüfungen existiert bei der Heilpraktikerüberprüfung bislang keine Notenskala.[47] Die Überprüfung soll ausschließlich die Frage beantworten, ob der Bewerber eine Gefahr im aufgezeigten Sinne darstellt oder nicht. Sie kann entweder erteilt oder aber versagt werden.

Eine Vorgabe zur Benotung könnte in eine Prüfungsverordnung aufgenommen werden und wie folgt lauten:

§ Benotung

Die schriftlichen Aufsichtsarbeiten sowie die Leistungen in der mündlichen und praktischen Prüfung werden wie folgt benotet:

• „sehr gut“ (1), wenn die Leistung den Anforderungen in besonderem Maße entspricht,
• „gut“ (2), wenn die Leistung den Anforderungen voll entspricht,
• „befriedigend“ (3), wenn die Leistung im allgemeinen den Anforderungen entspricht,
• „ausreichend“ (4), wenn die Leistung zwar Mängel aufweist, aber im ganzen den Anforderungen noch entspricht,
• „mangelhaft“ (5), wenn die Leistung den Anforderungen nicht entspricht, jedoch erkennen lässt, dass die notwendigen Grundkenntnisse vorhanden sind und die Mängel in absehbarer Zeit behoben werden können,
• „ungenügend“ (6), wenn die Leistung den Anforderungen nicht entspricht und selbst die Grundkenntnisse so lückenhaft sind, dass die Mängel in absehbarer Zeit nicht behoben werden können.

Die Sinnhaftigkeit einer solchen Notenskala erscheint jedoch fraglich. Denn anderes als bei Gesundheitsfachberufen bezieht sich die Prüfung nur auf die schulmedizinischen Grundlagenkenntnisse und nicht auf die eigentlichen (naturheilkundlichen) fachlichen Fähigkeiten, wie z.B. die Anwendung einer Akupunkturbehandlung. Es dürfte deshalb weiterhin ausreichen, festzustellen, ob ein Anwärter über die erforderlichen Kenntnisse verfügt oder nicht. Eine Benotung ist nicht erforderlich. Ihr fehlt der erforderliche Aussagegehalt über die eigentliche Fachqualifikation. So sagt die Note nichts darüber aus, über welche fachliche Qualifikation der Heilpraktiker in der Naturheilkunde verfügt.[48]

c) Freie Wiederholbarkeit

Die Überprüfung hat aktuell keinen Stichtagscharakter; ein Bewerber kann sie beliebig oft wiederholen. Anderslautende Regelungen in landesrechtlichen Vorgaben sind unwirksam. Ein Ablehnungsbescheid hindert nicht daran, die Erlaubnis nochmals zu beantragen. Durch die Versagung der Erlaubnis wird lediglich festgestellt, dass zur Zeit der Entscheidung Gründe vorlagen, welche der Erteilung der Erlaubnis zu diesem Zeitpunkt entgegenstanden.[49] Im Falle einer staatlichen Fachprüfung könnte dies durch folgende Regelung in einer Ausbildungs-/Prüfungsverordnung begrenzt werden:

Sofern der Prüfling die schriftliche oder mündlichen Prüfung nicht bestanden hat, kann er diese jeweils x-mal wiederholen.

4.) Weitere Vorgaben für die Berufszulassung – Pflichtpraktikum als Ersatz des Mindestalters

Des Weiteren könnten ergänzende Zulassungsvoraussetzungen zum Heilpraktikerberuf eingeführt werden, sofern sich diese im Rahmen der Verhältnismäßigkeit bewegen.

Erwägenswert dürfte es insbesondere sein, dass Kriterium des Mindestalters von 25 Jahren durch eine Vorgabe zur praktischen Berufserfahrung zu ersetzen. Dies würde einen zentralen Kritikpunkt gegenüber der gegenwärtigen rechtlichen Ausgestaltung aufgreifen. Allerdings müssten zuvor die tatsächlichen Gegebenheiten die Absolvierung eines Pflichtpraktikums ermöglichen. Sofern dies mangels Angebotes von verfügbaren Stellen nicht umsetzbar ist, wäre eine solche Vorgabe weder zweckdienlich noch verhältnismäßig.

§ 2 Abs. 1 lit. a DVO gibt ein Mindestalter des Bewerbers von 25 Jahren vor.[50] Es bestehen erhebliche Bedenken gegenüber der Verfassungskonformität dieser Vorgabe. Die Altersuntergrenze soll dem Patientenschutz dienen.[51] Sie basiert auf der dem allgemeinen Erfahrungssatz, dass junge Bewerber charakterlich noch nicht hinreichend geeignet seien, heilkundlich zu arbeiten; allein wegen ihres jungen Lebensalters bestünde die Gefahr vermehrter Fehldiagnosen. Dieses Risiko verringere sich hingegen mit zunehmender Lebenserfahrung, Lebensreife und steigendem Verantwortungsbewusstsein.[52] Die Rechtsprechung sieht ältere Heilpraktiker eher in der Lage, die erforderliche Offenheit des Patienten und dessen Vertrauen zu erwerben. Beides sei für eine zutreffende Diagnose entscheidend. Hierbei kompensiere ihre Lebenserfahrung fehlende oder unzureichende Kenntnisse in der allgemeinen Krankheitslehre. Sie seien besser befähigt, die von ihren Patienten beklagten Leiden, als solche mit Krankheitswert zu diagnostizieren und zu erkennen, ob sie ihrer eigenen Heilbehandlung oder ausschließlich derjenigen des Arztes zugänglich sind.[53] Das Mindestalter dient nach dieser Sichtweise als Korrektiv für das Fehlen einer fachspezifischen Berufszugangsprüfung.

Sofern die Heilpraktikerüberprüfung sich indes weiter an eine Fachprüfung annähert, entfällt dieses Argument. Auch bislang war es zweifelhaft, ob diese Ansicht überzeugen konnte. Allein ein höheres Lebensalter muss nicht zwingend mit einem größeren Verantwortungsbewusstsein einhergehen. Eine längere praktische Berufserfahrung kann nicht allein durch wachsende Lebenserfahrung kompensiert werden.[54]

Dem Kandidaten einerseits zu bescheinigen, er sei keine Gefahr für den Patienten, andererseits ihm dennoch – allein aufgrund seines jungen Lebensalters – den Berufszugang zu verwehren, ist widersprüchlich. Heutzutage ist der Berufsfindungsprozess mit 25 Lebensjahren bereits weit fortgeschritten. Ein entsprechendes Mindestalter ist folglich eine erhebliche Hürde für den Berufseinstieg als Heilpraktiker. Interessierte Bewerber müssen die Lücke bis zum 25. Lebensjahr mit anderen Maßnahmen überbrücken. Der Verlust eines so langen Zeitraums bis zur Berufsausübung ist nicht zeitgemäß; er widerspricht bildungspolitischen und arbeitsmarktpolitischen Grundsätzen. Die Vollendung des 25. Lebensjahres ist zudem nicht erforderlich, die notwendige charakterliche Reife sicherzustellen. Diese Schwelle ist seit Erlass der DVO unverändert geblieben; Anpassungen an die gewandelten tatsächlichen Gegebenheiten erfolgten nicht. Wie die Absenkung anderer gesetzlicher Altersvorgaben und insbesondere das Beispiel der Verkehrspilotenlizenz belegt, entspricht es dem modernen Verständnis, den charakterlichen Reifeprozess spätestens mit Vollendung des 21. Lebensjahres für abgeschlossen zu erachten.

Die Dauer einer reglementierten Ausbildung würde zudem einem verfrühtem Berufseintritt entgegenwirken. Der Wegfall der Mindestaltersregelung könnte zudem durch das Erfordernis einer praktischen Berufserfahrung in Form eines mehrmonatigen Pflichtpraktikums aufgewogen werden. Praktische Berufserfahrung bei einem bereits tätigen Heilpraktiker ist wesentlich geeigneter einen Fortschritt im Umgang mit Patienten zu erzielen als das reine Abwarten bis zum Erreichen einer Altersschwelle.

Zur Umsetzung dieser Vorgabe könnte die Regelung zur Zulassung wie folgt ergänzt werden:

Die Erlaubnis nach § 1 ist auf Antrag zu erteilen, wenn der Antragsteller

(…)

ein mindestens X-monatiges Praktikum bei einem Heilpraktiker, der seit mindestens drei Jahren eine Heilpraktikerpraxis betreibt, absolviert hat.

5.) Die Rolle der Heilpraktikerschulen

Eine reglementierte Heilpraktikerausbildung müsste in ein sinnvolles Konzept mit Heilpraktikerschulen gebracht werden. Hierbei sind aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die besonderen Verhältnisse des Heilpraktikerwesens zu beachten. Wichtig ist die Unterscheidung von Heilpraktikerschulen, die im Bereich der reglementierten Berufszulassung (schulmedizinisches Grundlagenwissen) tätig werden und solchen, die in der Wissensvermittlung über naturheilkundliche Verfahren aktiv sind. Etwaige gesetzliche Vorgaben richten sich nach dem hier vorgeschlagenen Konzept vorrangig an Schulen, die schulmedizinisches Grundlagenwissen zur Vorbereitung auf die (reformierte) Überprüfung vermitteln. Hiervon zu unterscheiden sind Schulen, die naturheilkundliches Fachwissen anbieten; diese sind dem Bereich der Weiterbildung zuzuordnen.

Die Befugnis zur Prüfungsvorbereitung in Bezug auf schulmedizinisches Grundlagenwissen könnte an eine staatliche Zulassung der Schule gebunden werden. Heilpraktikerschulen könnten eine solche Konzession zur Prüfungsvorbereitung erhalten, sofern sie über die personellen und sachlichen Voraussetzungen für eine angemessene Vermittlung der für das Erlernen der Kenntnisse und Fertigkeiten der Heilpraktiker erforderlichen Inhalte verfügen. Maßgeblich wären Kriterien wie ein Schulungskonzept (Lehrplan), geeignete Schulungsräume, Lehrmittel für die theoretische und praktische Unterweisung, kontinuierliche Weiterbildung des Lehrpersonals.

Hierbei dürfen keine überzogenen Anforderungen an die Schulen gestellt werden. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass aktuell neben großen Instituten auch einzelne Personen in der Überprüfungsvorbereitung tätig sind. Auch diese bieten eine effektive Überprüfungsvorbereitung an und dürfen nicht durch formale Vorgaben überfordert werden. Einer Monopolisierung der Ausbildung darf kein Vorschub geleistet werden. Letztlich bedarf diese Frage noch des weiteren Diskurses innerhalb der Heilpraktikerschaft.

IV.) Fazit

Das Fehlen einer staatlichen Normierung der Berufsausbildung und eines spezifischen Heilpraktikerberufsrechts führt zu einem Legitimationsdefizit des Heilpraktikerberufs. Weitere gesetzliche Einschränkungen des Heilpraktikerberufs können langfristig nur durch eine Weiterentwicklung des Berufsrechts verhindert werden.

Anders als bei akademischen Heilberufen ist die der Überprüfung vorgelagerte Ausbildung zum Beruf des Heilpraktikers nicht staatlich normiert. Es existiert weder eine gesetzliche Ausbildungs- noch eine Prüfungsverordnung. Der Gesetzgeber beschränkt sich darauf, den Erfolg der Ausbildung durch eine amtliche Überprüfung zu kontrollieren.

Die Überprüfungsleitlinien orientieren sich weiterhin am Ziel der Gefahrenabwehr und sollen insbesondere gewährleisten, dass Heilpraktikeranwärter die Grenzen ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten zuverlässig einschätzen, sich der Gefahren bei Überschreitung dieser Grenzen bewusst und bereit sind, ihr Handeln angemessen daran auszurichten. Dies beinhaltet sowohl rechtliche wie medizinische Kenntnisse, aber auch einen der späteren Tätigkeit entsprechenden Nachweis von Fertigkeiten in der praktischen Anwendung dieser Kenntnisse. Die aktuellen Leitlinien des Bundesgesundheitsministeriums definieren Inhalt, Umfang und formelle Ausgestaltung der Heilpraktikerüberprüfung, dies gilt insbesondere für das zur Ausübung des Heilpraktikerberufs erforderliche medizinische Wissen.

Insbesondere im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt verbleiben erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel an der bestehenden Rechtslage zur Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis. Diese Zweifel gelten verstärkt für konstitutive landesrechtliche Leitlinien zur Durchführung der Heilpraktikerüberprüfung, welche diese einschränken.

Heilpraktiker benötigen einerseits schulmedizinisches Grundlagenwissen für ihre Tätigkeit, andererseits jedoch auch naturheilkundliches Fachwissen. Diese beiden Bezugspunkte sind strikt voneinander zu trennen.

Die Normierung der Ausbildung setzt eine Standardisierung und Generalisierung der Ausbildungsinhalte voraus. Das naturheilkundliche Fachwissen taugt nicht als Ansatzpunkt einer solchen Reglementierung. Aufgrund dieser allgemeinen Befugnis zur Ausübung der Heilkunde ist ein allgemeiner einheitlicher naturheilkundlicher Ausbildungskanon, der für alle Heilpraktiker gültig wäre, nicht zu ermitteln.

Es erscheint verfassungsrechtlich geboten, dass der Gesetzgeber die weitergehenden Möglichkeiten einer staatlichen Reglementierung der Ausbildung in Bezug auf medizinisches Grundlagenwissen nutzt, um Risiken für Patienten möglichst auszuschließen.

Der Verzicht auf berufsqualifizierende Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften in Bezug auf den Bereich der Naturheilkunde vermeidet den Konflikt mit der Schulmedizin. Andererseits ermöglicht die Sicherung schulmedizinischen Grundlagenwissens durch eine reglementierte Ausbildung eine den Bedürfnissen der Bevölkerung nach gesundheitlicher Versorgung mit Anwendungen der Naturheilkunde entgegenkommende Duldung solcher Therapieverfahren durch Heilpraktiker.

Das Kriterium des Mindestalters von 25 Jahren kann durch eine Vorgabe zur praktischen Berufserfahrung (Pflichtpraktikum) ersetzt werden.

Eine reglementierte Heilpraktikerausbildung müsste in ein sinnvolles Konzept mit den bestehenden Heilpraktikerschulen gebracht werden. Hierbei sind aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die besonderen Verhältnisse des Heilpraktikerwesens zu beachten. Auch hier ist danach zu differenzieren, ob sich das Angebot der Schule auf schulmedizinisches Grundlagenwissen oder die Wissensvermittlung über naturheilkundliche Verfahren bezieht.