A.) Eine Heilpraktikerkammer mit Pflichtmitgliedschaft

I.) Bereiche der Selbstverwaltung

1.) Berufsförderung:

2.) Berufsaufsicht:

3.) Berufsvertretung:

II.) Aufgabenzuweisung an eine Heilpraktikerkammer

1.) Berufsordnung

2.) Berufsaufsicht

3.) Regelungen zur Weiterbildung

III.) Gesetzgebungszuständigkeit für ein Kammergesetz

B.) Heilpraktikerkammer ohne Pflichtmitgliedschaft

C.) Das Verhältnis der Kammer zu Berufsverbänden & Fachgesellschaften

D.) Faktische Hindernisse

E.) Fazit

A.) Eine Heilpraktikerkammer mit Pflichtmitgliedschaft

Kammern sind „rechtsfähige, mitgliedschaftlich verfasste, vom Wechsel der Mitglieder unabhängige Organisationen, die öffentliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen.[1] Sie beruhen auf einem staatlichen Hoheitsakt. Als Personalkörperschaft handelt eine Kammer mit hoheitlichen Verwaltungsmitteln in eigener Verantwortlichkeit und Entschlussfreiheit zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe unter staatlicher Rechtsaufsicht.[2]

Eine Selbstverwaltungskammer dient der selbständigen, fachweisungsfreien Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch unterstaatliche Träger oder Subjekte öffentlicher Verwaltung. Die Errichtung einer Heilpraktikerkammer[3] als funktionalem Selbstverwaltungsträger könnte Heilpraktikern eine teilweise eigenständige Reglementierung ihres Berufes ermöglichen.

Rechtstechnisch kann eine Regelung entsprechend des Heilberufsgesetzes NRW (HeilBerG) erfolgen. Danach gilt:

§ 1 Kammern für Heilberufe

Im Land Nordrhein-Westfalen werden als berufliche Vertretungen der

Ärztinnen und Ärzte

die Ärztekammern Nordrhein und Westfalen-Lippe,

Apothekerinnen und Apotheker

die Apothekerkammern Nordrhein und Westfalen-Lippe,

Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner, Altenpflegerinnen und -pfleger, Gesundheits- und Krankenpflegerinnen und -pfleger und Gesundheits- und Kinderkrankenpflegerinnen und -pfleger (Pflegefachpersonen)

der Pflegekammer Nordrhein-Westfalen,

Psychologischen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten sowie der Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutinnen und der Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten (Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten) die Kammer für Psychologische Psychotherapeuten und Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten Nordrhein-Westfalen (Psychotherapeutenkammer NRW),

Tierärztinnen und Tierärzte

die Tierärztekammer Nordrhein und Westfalen-Lippe,

Zahnärztinnen und Zahnärzte

die Zahnärztekammern Nordrhein und Westfalen-Lippe

errichtet. Sie sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und führen ein Dienstsiegel. Den Sitz der Kammern bestimmen die Hauptsatzungen.

§ 2 Kammerangehörige

• Den Kammern gehören alle in § 1 Satz 1 genannten Personen – mit Ausnahme derjenigen, die bei der Aufsichtsbehörde beschäftigt sind – an, die im Land Nordrhein-Westfalen ihren Beruf ausüben oder, falls sie ihren Beruf nicht ausüben, ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben.

• (…)

Eine Kammer für Heilpraktiker wäre als öffentlich-rechtliche Organisationseinheit gegenüber staatlichen (Gesundheits-)Behörden institutionell verselbständigt. Innerhalb der Kammer könnten Heilpraktiker ihre beruflichen Angelegenheiten eigenverantwortlich unter staatlicher (Rechts-)Aufsicht verwalten.[4] Die Gründung einer Heilpraktikerkammer würde der Heilpraktikerschaft somit die Möglichkeit eröffnen, ihr Berufswesens durch funktionale Selbstverwaltungsträger autonom zu ordnen. Das System der funktionalen Selbstverwaltung beugt einer fremdbestimmten Überreglementierung vor, es ermöglicht eine gewisse Autonomie und stärkt die Betroffenenmitwirkung.

Die Berufsausübung als Heilpraktiker könnte mit der Mitgliedschaft in einer entsprechenden Berufsorganisation – einer Heilpraktikerkammer – verknüpft werden. Eine Pflichtmitgliedschaft in einer Kammer greift in die Rechtspositionen der hiervon betroffenen „Zwangsmitglieder“ ein; die Grundrechte der zusammengeschlossenen Heilpraktiker aus Art. 9 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG könnten beeinträchtigt bzw. verletzt sein. Ist die Errichtung einer Selbstverwaltungskörperschaft mit einer Pflichtmitgliedschaft verknüpft, so beeinträchtigt dies zumindest die allgemeine Handlungsfreiheit der Betroffenen; dieser Grundrechtseingriff muss verfassungsrechtlich zu rechtfertigen sein.

Sofern die rechtlichen Voraussetzungen – insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip – bei Gründung, Umsetzung und Ausgestaltung beachtet werden, stehen einer Pflichtmitgliedschaft jedoch keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen.[5] Eine Heilpraktikerkammer ist rechtlich grundsätzlich umsetzbar.

Für die Zulässigkeit einer Heilpraktikerkammer sprechen insbesondere die hierdurch zu erreichenden positiven Effekte für die zusammengeschlossenen Heilpraktiker.

Eine Verkammerung der Heilpraktiker könnte zu mehr Effizienz und verbesserter Akzeptanz beim Verwaltungshandeln führen.[6] Die Aufgabenerfüllung durch eine berufsständische Kammer wäre sachnäher als staatliches Behördenhandeln. Wegen der Beteiligung der Berufsangehörigen entfaltet die Selbstverwaltung eine freiheitssichernde Wirkung; sie bedeutet Betroffenenschutz durch Betroffenenteilnahme.[7]

I.) Bereiche der Selbstverwaltung

Die Selbstverwaltung könnte sich auf folgende Bereiche beziehen[8]:

1.) Berufsförderung:

Eine Kammer soll ein möglichst einheitliches Berufsverständnis entwickeln und pflegen.[9] Auf Basis dieses Grundkonsenses fördert die Kammer die beruflichen Interessen der Mitglieder und schärft das Berufsgruppenprofil.[10] Ziele der Berufsförderung sind vor allem die Erhöhung des Organisationsgrades des Berufsstands und die Stärkung des berufspolitischen Gewichts sowie eine zunehmende Professionalisierung der beruflichen Tätigkeit. Im Rahmen der Berufsförderung üben berufsständische Kammern zudem Beratungs-, Service- und Informationsfunktionen aus.[11]

2.) Berufsaufsicht:

Kammern können die ordnungsgemäße Berufsausübung der zusammengeschlossenen Kammermitglieder überwachen.[12] Die Berufsaufsicht bezieht sich auf die Überwachung und Durchsetzung normativ vorgegebener Standards (z.B. einer Berufsordnung) im öffentlichen Interesse. Eine Heilpraktikerkammer kann im Rahmen der Aufsicht z.B. Verstöße gegen gesetzliche Berufspflichten feststellen und gegebenenfalls einschreiten.

3.) Berufsvertretung:

Kammern nehmen an staatlichen Prozessen teil, wie zum Beispiel Gesetzgebungsvorhaben und der sachverständigen Beratung.[13] Sie können in diesem Rahmen die beruflichen Belange und Interessen ihrer Mitglieder fördern.[14] Darüber hinaus kann eine Kammer das Verhältnis zu anderen Gesundheitsberufen koordinieren und sich angemessen positionieren.

II.) Aufgabenzuweisung an eine Heilpraktikerkammer

Das erforderliche Kammergesetz könnte die Heilpraktikerkammer insbesondere mit folgenden Aufgaben betrauen:

1.) Berufsordnung

Eine Heilpraktikerkammer könnte als öffentlich-rechtliche Körperschaft eine Berufsordnung in Form einer Satzungen erlassen. Sie könnte hierdurch die Berufspflichten ihrer Mitglieder reglementieren. Dies stärkt das Prinzip der Sachnähe; eine Selbstverwaltungskörperschaft der Heilpraktiker könnte die spezifischen Eigenarten des Heilpraktikerwesens beim Erlass einer Berufsordnung besser berücksichtigen als der Landesgesetzgeber.[15]

Aufgrund ihrer normativen Verbindlichkeit griffe eine solche Berufsordnung in die Berufsfreiheit der Heilpraktiker ein. Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften muss der Normgeber – zumindest in den Grundzügen – selbst gestalten.[16] Die wesentlichen, den fachlichen oder sozialen „Status“ bildenden Berufspflichten sind von erheblichem Gewicht für die gesamte Gestaltung der beruflichen Tätigkeit; ihre Reglementierung darf nicht gänzlich an eine Selbstverwaltungskammer delegiert werden; sie bedürfen einer unmittelbar gesetzlichen Basis.[17] Diese müsste die Selbstverwaltungsorganisation ausdrücklich dazu berechtigen, in das Grundrecht der Berufsfreiheit ihrer Mitglieder einzugreifen.[18] Die Ermächtigungsgrundlage müsste hinreichend bestimmt sein und die Grenzen der Aufgabendelegation beachten.

Innerhalb dieses vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmens könnte eine Heilpraktikerkammer die Berufspflichten der Heilpraktiker durch den Erlass einer Satzung ausgestalten. Die Berufsordnung könnte einerseits die nicht statusbildenden Reglementierungen der Berufsausübung beinhalten. Darüber hinaus könnte ein Selbstverwaltungsorgan der Heilpraktikerschaft die unmittelbar gesetzlich vorgegebenen Berufspflichten weiter ausgestalten.[19] Beispielsweise könnte sie nähere Vorgaben zur Versicherungspflicht des Heilpraktikers machen; sie könnte zudem die Modalitäten der Fortbildungsverpflichtung näher ausgestalten.

2.) Berufsaufsicht

Einer Heilpraktikerkammer könnte die zentrale Aufgabe übertragen werden, die Berufsausübung der Mitglieder zu überwachen. Dies gilt insbesondere für die Einhaltung der Berufspflichten. Darüber hinaus könnte die Kammer gesetzlich ermächtigt werden, im Falle eines berufsrechtswidrigen Verhaltens eines Heilpraktikers einzuschreiten; sie müsste hierzu berechtigt sein, belastende Verwaltungsakte zu erlassen.[20]

Im Rahmen der Beratungsfunktion der Selbstverwaltungsorganisation sind die Kammermitglieder in Fragen des Berufsrechts und der Berufspflichten zu beraten. Stellt die Kammer im Rahmen der Überwachung fest, dass Heilpraktiker die ihnen obliegenden Pflichten nicht erfüllen, so hat sie diese hierüber zu belehren. Die Überwachung und Kontrolle durch eine Kammer soll die fachgerechte Berufsausübung sichern, Missständen möglichst rechtzeitig entgegenwirken und das Patientenwohl fördern.[21]

Eigene Kontrollgremien der Heilpraktikerschaft besäßen ein größeres Interesse daran, das Ansehen des eigenen Berufsstandes zu wahren und zu fördern als staatliche Gesundheitsbehörden.[22] Zudem ist zur Aufsicht im Heilpraktikerwesen neben schulmedizinischen Kenntnissen ein umfangreiches naturheilkundliches Wissen erforderlich. Nur mit dessen Kenntnis können Aufsichtsgremien die Berufsausübung eines Heilpraktikers – am Maßstab des naturheilkundlichen Binnenstandards – sinnvoll bewerten und beurteilen, ob dessen Verhalten eventuell berufsrechtswidrig ist. Es wäre einer Selbstverwaltungskammer eher möglich, heilpraktikerspezifische Berufspflichtsverletzungen aufzudecken und gegebenenfalls zu unterbinden als staatlichen Behörden.

3.) Regelungen zur Weiterbildung

Im Rahmen der Berufsförderung kann eine Kammer Anreize zur Erhöhung des Qualitätsstandards der fachlichen Leistungen der Berufsangehörigen setzen. Eine solch „flankierende“ Berufsförderung kann weiteren gesetzlichen Restriktionen entgegenwirken. Eine stärkere Qualifizierung beugt weiteren Restriktionen vor.

Ein Mittel hierfür wäre zum Beispiel die Reglementierung der Weiterbildung durch eine Heilpraktikerkammer. Der Kammer könnte die Kompetenz zum Erlass und zum Widerruf von Weiterbildungsbezeichnungen übertragen werden.

Weiterbildungsbezeichnungen bedürfen aufgrund ihrer weitreichenden Auswirkungen einer gesetzlichen Leitentscheidung. Der Gesetzgeber kann sich jedoch darauf beschränken, in dieser gesetzlichen Basis die Grundzüge der Weiterbildung vorzugeben. Einer Heilpraktikerkammer könnte die Aufgabe übertragen werden, innerhalb des vorgegebenen gesetzlichen Rahmens die Modalitäten der Heilpraktiker-Weiterbildung auszugestalten. Hierzu kann der Gesetzgeber sie zum Erlass einer Weiterbildungsverordnung ermächtigen.[23]

Die Kammern könnten bestimmen, auf welche Art und Weise der Heilpraktiker seine theoretischen und praktischen Kenntnisse nachzuweisen hat.[24] Innerhalb der Weiterbildungsgebiete könnten die Kammern vorgeben, welche spezifischen – naturheilkundlichen – Kenntnisse jeweils erforderlich sind. Letztlich könnten die Selbstverwaltungsgremien auch damit betraut werden, die Fortbildungen bezüglich der Weiterbildungen zu organisieren und die Beachtung dieser Verpflichtung zu überwachen.

III.) Gesetzgebungszuständigkeit für ein Kammergesetz

Die Gründung einer Heilpraktikerkammer erfordert ein Errichtungsgesetz. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nur für die Berufszulassung zu. Der Begriff „Zulassung“ umfasst im Wesentlichen die Vorschriften, die sich auf die Erteilung, Zurücknahme und Verlust der Zulassung oder auf die Befugnis zur Ausübung des medizinischen Berufs beziehen.[25] Die Kompetenz zur Regelung der Berufsausübung nach Aufnahme des Berufs liegt hingegen grundsätzlich bei den Bundesländern.[26] Mangels eines Kompetenztitels des Bundes wären die einzelnen Bundesländer folglich befugt, eine landesrechtliche Heilpraktikerkammer mit Pflichtmitgliedschaft zu gründen.[27]

B.) Heilpraktikerkammer ohne Pflichtmitgliedschaft

Der Gesetzgeber könnte auf eine Zwangsmitgliedschaft verzichten und auf das Prinzip der freiwilligen Mitgliedschaft in der Kammer setzen. Eine solche freiwillige Kammer würde möglicherweise auf eine erhöhte Akzeptanz innerhalb der Heilpraktikerschaft stoßen. Allerdings sprechen gewichtige Gründe gegen den Verzicht auf die Pflichtmitgliedschaft. Ohne Pflichtmitgliedschaft wäre die Mitgliederzahl der Heilpraktiker-Kammer erheblich geringer. Ein ausreichender – die erforderliche demokratische Legitimation vermittelnde – Organisationsgrad des Berufsstandes der Heilpraktiker wäre nicht gesichert. Das Demokratieprinzip verlangt indes, dass im öffentlichen Interesse stehende Aufgaben den Betroffenen nur dann zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung zugewiesen werden können, wenn alle Betroffenen hieran beteiligt werden.[28] Die Pflichtmitgliedschaft sichert eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft freie umfassende Ermittlung, Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen; erst diese ermöglicht eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung des Gesamtinteresses aller Heilpraktiker. Die Vertrauenswürdigkeit, Sachkunde und Objektivität der Kammer beruht auf der Pflichtmitgliedschaft.[29]

Eine freiwillige Kammer könnte nur einen Ausschnitt der Heilpraktikerschaft repräsentieren. Ohne die Legitimation durch alle Berufsangehörigen kann ein Selbstverwaltungsgremium keine allgemeingültigen Vorgaben für sämtliche Heilpraktiker setzen. Eine effektive Berufsaufsicht über den gesamten Berufsstand ist nicht möglich. Eine freiwillige Heilpraktikerkammer scheidet als Alternative deshalb aus. Die Pflichtmitgliedschaft bildet einen unverzichtbaren Bestandteil einer Selbstverwaltungslösung.

C.) Das Verhältnis der Kammer zu Berufsverbänden & Fachgesellschaften

Ein Vergleich mit der Ärzteschaft oder dem Ingenieurwesen belegt, dass die Existenz von privaten Berufsverbänden neben einer Kammer möglich ist. So existieren im Bereich der Ärzteschaft neben den öffentlich-rechtlichen Kammern privatrechtlich organisierte Berufsverbände, wie zum Beispiel der Hartmannbund. Gleiches gilt für Ingenieure hinsichtlich des Vereins Deutscher Ingenieure sowie für Anwälte hinsichtlich des Deutschen Anwaltvereins.[30] Diese privatrechtlichen Verbände fokussieren sich auf die Vertretung der Berufsinteressen und der Berufsförderung; sie üben keine Aufsicht aus. Insoweit verbleibt ihnen ein weites Betätigungsfeld.

D.) Faktische Hindernisse

Trotz dieser Vorzüge dürfte die Realisierung einer Heilpraktikerkammer an den aktuellen tatsächlichen Gegebenheiten im Heilpraktikersektor scheitern.

Aufgrund der einheitlichen – gesetzlich vorgegebenen – Berufsbezeichnung ist die Heilpraktikerschaft zwar eine nach außen hin klar abgegrenzte Gruppe; ihre Berufsausübung ist dennoch von einer erheblichen Heterogenität geprägt. Dies gilt insbesondere für die angewandten Therapieformen und das Maß der Bereitschaft zur Kooperation mit der Schulmedizin. Wie bereits erläutert, werden auf der Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis Therapeuten der Traditionellen Chinesischen Medizin ebenso tätig, wie Chiropraktiker, Kosmetikerinnen oder heilkundliche Schamanen. Klassisch naturheilkundliche Tätigkeiten erfahren zunehmend Konkurrenz durch neue komplementäre Therapieansätze wie z.B. Bioresonanz.

Diese Umstände begründen Zweifel an einer gemeinsamen Basis aller Heilpraktiker als Voraussetzung einer Selbstverwaltung. Hinzu kommt die Problematik sektoraler Heilpraktikererlaubnisse für Gesundheitsfachberufe.[31] Auf deren Grundlage werden – überwiegend von Angehörigen eines staatlichen Gesundheitsdienstberufs – klassisch schulmedizinische Tätigkeiten ausgeübt. Diese Therapeuten sind kaum in die herkömmliche Heilpraktikerschaft zu integrieren. Sie weichen in der Form und im Inhalt der Berufsausübung stark ab. So hat das Bundesverfassungsgericht den durch § 1 Abs. 3 HPG statuierte Zwang, die Berufsbezeichnung „Heilpraktiker“ zu führen, für diese Therapeuten als verfassungsrechtlich bedenklich bezeichnet. Mit diesem Begriff seien fest umrissene Vorstellungen verbunden, die mit der Tätigkeit des akademisch ausgebildeten Therapeuten so gut wie nichts zu tun hätten.[32]

Einem Heilpraktiker, beschränkt (z.B.) auf das Gebiet der Physiotherapie fehlt der erforderliche berufsbezogene Interessengleichklang mit alternativ-heilkundlich tätigen allgemeinen Heilpraktikern. Es fehlt die erforderliche Homogenität der Interessen. Auch eine einheitliche Außenvertretung dieser Therapeuten ist gegenwärtig nicht zu realisieren.

Zudem ist zu erwarten, dass eine solche Bestrebung auf massiven Widerstand der Ärztekammern treffen würde, da hiermit eine Aufwertung und organisatorische Verfestigung des Heilpraktikerberufs verbunden wäre.

E.) Fazit

Die Errichtung einer Heilpraktikerkammer als funktionalem Selbstverwaltungsträger könnte Heilpraktikern eine teilweise eigenständige Reglementierung ihres Berufes ermöglichen. Eine Verkammerung der Heilpraktiker könnte zu mehr Effizienz und verbesserter Akzeptanz beim Verwaltungshandeln führen. Die Aufgabenerfüllung durch eine berufsständische Kammer wäre sachnäher als staatliches Behördenhandeln.

Sofern die rechtlichen Voraussetzungen bei Gründung, Umsetzung und Ausgestaltung beachtet werden, stehen einer Pflichtmitgliedschaft keine verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen.

Das Heilpraktikerwesen erfüllt die Voraussetzungen einer Verkammerung mit Pflichtmitgliedschaft; die Landesgesetzgeber könnten die hierzu erforderlichen Errichtungsgesetze erlassen. Eine Heilpraktikerkammer würde der Förderung der kollektiven beruflichen Belange der Heilpraktiker sowie einer entsprechenden Interessenvertretung dienen. Einer Heilpraktikerkammer könnten Aufgaben zur Wahrnehmung aus den Bereichen der Berufsvertretung, Berufsförderung und Berufsaufsicht übertragen werden. Dies gilt insbesondere für den Erlass einer Berufsordnung, deren Überwachung sowie der Ausgestaltung der Weiterbildung. Dies könnte die staatlichen Behörden entlasten; die Einbeziehung berufsinternen Sachverstandes würde zu einem Gewinn an Effektivität führen.

Eine freiwillige Heilpraktikerkammer scheidet als Alternative aus; die Pflichtmitgliedschaft bildet einen unverzichtbaren Bestandteil einer Selbstverwaltungslösung.

Die Existenz von privaten Berufsverbänden neben einer Kammer bleibt möglich.

Dennoch dürfte eine Heilpraktikerkammer aus berufspolitischen Gründen momentan nicht zu realisieren sein.