Absatz 2 dieser Norm definiert den Begriff der Heilkunde. Ausübung der Heilkunde im Sinne dieses Gesetzes ist jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird.

Die Bezeichnung „Heilpraktiker“ ist gemäß § 1 Abs. 3 HeilprG verpflichtend von Inhabern einer entsprechenden Erlaubnis zu führen. Ohne Zulassung als Heilpraktiker ist es unzulässig, die Bezeichnung zu führen. Heilpraktiker sind dazu befugt, selbständig und eigenverantwortlich – ohne ärztliche Verordnung – medizinische Leistungen zu erbringen. § 1 Abs. 1 HeilprG stattet Heilpraktiker im Grundsatz mit einer umfassenden heilkundlichen Befugnis aus. Einschränkungen dieser Kompetenz folgen allerdings aus gesetzlichen Arztvorbehalten, Tätigkeitsverboten und zivilrechtlichen Haftungsvorgaben. Als Folge dieser Einschränkungen dürfen Heilpraktiker nur in dem Umfang Heilkunde ausüben, in dem von ihrer Tätigkeit keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für einzelne Patienten ausgeht.

II.) Angrenzende Berufsbilder

Das heilkundliche Berufsrecht kennt einerseits Heilberufe, die eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden behandeln dürfen. Hierzu zählen (Zahn-)Ärzte, Psychotherapeuten und Heilpraktiker. Andererseits existieren Gesundheitsfachberufe, deren Angehörige zur Krankenbehandlung nur aufgrund einer ärztlichen Verordnung befugt sind, beispielsweise Physiotherapeuten oder Podologen. Die Erlaubnisse aus den Berufsgesetzen der Gesundheitsfachberufe, wie dem Masseur- und Physiotherapeutengesetz, berechtigen nicht zur selbständigen Ausübung der Heilkunde.[1]

Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch die Möglichkeit eröffnet, auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis die Heilkunde auf einem abgrenzbaren Teilgebiet selbständig, ohne ärztliche Verordnung, auszuüben.[2] Im Vordergrund steht bei diesen Teilzulassungen nicht eine alternativ- oder naturheilkundliche Tätigkeit. Die sektorale Erlaubnis dient allein dem Zweck, die schulmedizinische Tätigkeit (z.B. Physiotherapie) ohne ärztliche Verordnung durchführen zu können. Es handelt sich um eine Ausweitung der schulmedizinischen Kompetenz eines staatlich regulierten Gesundheitsfachberufs. Einen Sonderfall stellt der Heilpraktiker, beschränkt auf Psychotherapie dar. Die Inhaber dieser sektoralen Heilpraktikererlaubnis üben zumeist alternative psychotherapeutische Verfahren aus und stehen in keinem Bezug zu einem staatlich anerkannten Gesundheitsfachberuf.[3]

III.) Fazit

Es existieren Heilberufe mit der Befugnis zum direkten Zugang zum Patienten (Arzt, Heilpraktiker, Psychotherapeut). Weitere Gesundheitsfachberufe (z.B. Physiotherapeuten) sind ausschließlich dazu befugt, aufgrund einer ärztlichen Verordnung Heilkunde auszuüben. Sofern diese Therapeuten über eine Heilpraktikererlaubnis verfügen, haben sie ebenfalls das Recht zum „first access“.

IV.) Aktueller Status des Heilpraktikergesetzes

Das HeilprG ist eine vorkonstitutionelle Norm.[4] Nach dem Untergang des Dritten Reichs blieben grundsätzlich alle bisherigen Rechtsnormen weiter gültig; dies galt auch für das HeilprG und die DVO.[5] Ausgenommen hiervon waren allerdings Normen, die nationalsozialistisches Gedankengut enthielten.[6] Aus diesem Grund erklärte der Kontrollrat § 2 Abs. 1 lit. c)[7] und f)[8] DVO für unanwendbar.[9] Nach der klarstellenden Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG gilt das Recht aus der Zeit vor dem ersten Zusammentritt des Deutschen Bundestages am 07.09.1949 fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Das Heilpraktikergesetz ist nach Art. 123 Abs. 1 GG und Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 19 GG weitergeltendes Bundesrecht.[10]

Diejenigen Vorschriften des Heilpraktikerrechts, auf denen die berufsständische, öffentlich-rechtliche Organisation der Heilpraktikerschaft basierte, traten nach Kriegsende außer Kraft.[11] Sämtliche Regelungen mit Zwangscharakter verloren ihre Gültigkeit; die Grundlage der standesrechtlichen Organisation der Heilpraktiker – die Pflichtmitgliedschaft in der Deutschen Heilpraktikerschaft e.V. – entfiel. Die standesrechtlichen Vorgaben wurden bedeutungslos.

Als vorkonstitutionelles Recht sind die Normen des HeilprG gemäß Art. 123 Abs. 1 GG am Maßstab des Grundgesetzes, insbesondere an Art. 12 Abs. 1 GG, zu messen. Zahlreiche Regelungen des Heilpraktikerrechts enthielten aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte nationalsozialistisches Gedankengut; diese Normen erwiesen sich als unvereinbar mit der grundgesetzlichen Werteordnung. Hierzu zählten insbesondere folgende Vorgaben: § 2 Abs. 1 lit. b)[12], lit. e)[13], lit. h)[14] DVO, § 5 S. 2 DVO[15], § 8 DVO[16], § 9 DVO[17], § 10 DVO, § 2 Abs. 2 HeilprG, § 3 Abs. 2 S. 1 HeilprG, § 6 Abs. 2 HeilprG sowie § 7 HeilprG [18]. Die Vorgaben der § 2 Abs. 1 lit. a)[19], lit. f)[20] sowie lit. i) DVO[21] stehen hingegen mit dem Grundgesetz in Einklang.

Historisches Anliegen des HeilprG war es, den Berufsstand der Heilpraktiker zu beseitigen und ein Ärztemonopol zu errichten.[22] Den bereits tätigen Heilpraktikern wurde die Möglichkeit eingeräumt, ihrem Beruf weiter nachzugehen, sofern sie nicht als ungeeignet anzusehen waren. Sie sollten keine staatliche Anerkennung im Sinne einer Approbation, sondern nur eine staatliche Erlaubnis zur weiteren Ausübung ihres bisherigen Berufs erhalten. Beruflicher Nachwuchs war nicht vorgesehen; alle Schulen und Ausbildungsstätten wurden geschlossen sowie deren Neueinrichtung verboten (§ 4 HeilprG). Da der Gesetzgeber lediglich den Besitzstand wahren wollte, ließ § 2 Abs. 1 HeilprG nur noch „in besonders begründeten Ausnahmefällen“ die Erteilung einer Erlaubnis an Personen zu, welche die Heilkunde bisher nicht ausgeübt hatten.

Aufgrund der restriktiven Zulassungsbeschränkungen des HeilprG und der DVO konnten Interessierte den Beruf des Heilpraktikers in der Nachkriegszeit vorerst nicht ergreifen. Da das HeilprG den Heilpraktikerberuf abschaffen sollte, sah es eine Erlaubniserteilung nur in besonders begründeten Ausnahmefällen vor. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt jedoch nicht nur die Berufsausübung als solche, sie gewährleistet vielmehr auch den Zugang zu einem Beruf – die Berufswahl.[23] Dieser Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 GG weckte massive Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der seinerzeitigen restriktiven Zulassungsregelungen. Die Rechtsprechung teilte diese Bedenken, sie wertete die restriktiven Zulassungsbeschränkungen als Verstoß gegen den Wesensgehalt von Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beurteilung der Frage, ob ein Ausnahmefall im Sinne von § 2 Abs. 1 HeilprG vorläge, sei allein in das Ermessen der entscheidenden Behörde gestellt; dies verstieße gegen das Verbot der Willkür.[24]

Das Bundesverfassungsgericht erklärte § 2 Abs. 1 HeilprG dennoch nicht für nichtig; es legte diese Norm verfassungskonform aus. Lediglich die gesetzliche Einschränkung „nur in besonders begründeten Ausnahmefällen“ sei unwirksam. Jedem Berufsbewerber, der die durch das HeilprG und die DVO vorgeschriebenen Voraussetzungen zur Zulassung erfülle, stünde deshalb ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Berufserlaubnis zu.[25]

§ 1 Abs. 1 HeilprG wandelte sich durch diese Entscheidung zu einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – mithin zu einem richterrechtlich kreierten Berufszulassungsgesetz.[26] Erfüllt ein Antragssteller die gesetzlichen Anforderungen, so hat er einen rechtlich verbürgten Anspruch auf die Erteilung der Heilpraktikererlaubnis – ihm steht ein subjektives Recht auf Berufszulassung zu.[27]

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte darüber hinaus die grundsätzliche Rechtmäßigkeit der sich aus dem HeilprG und der DVO ergebenden Berufszugangsregelungen.[28] Es handelt sich um subjektive Berufszulassungsregelungen, sofern sie nicht wegen ihres nationalsozialistischen Charakters außer Kraft getreten sind oder für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt wurden. Sie berühren nicht den Wesensgehalt von Art. 12 Abs. 1 GG.[29] Auch § 1 Abs. 1 HeilprG regelt die Berufswahl in nunmehr verfassungskonformer Weise.[30] Der Erlaubnisvorbehalt dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit – mithin der Sorge um ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut. Zudem dient das HeilprG neben dem Schutz der Bevölkerung als solcher auch dem individuellen Patientenschutz.[31] Folglich sind die Regelungen des HeilprG und der DVO in der durch die Rechtsprechung geprägten Form gemäß Art. 125 GG gültiges Bundesrecht.

V.) Fazit

Das HeilprG ist nach Art. 123 Abs. 1 GG und Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 19 GG weitergeltendes Bundesrecht. Historisches Anliegen des HeilprG war es, den Berufsstand der Heilpraktiker zu beseitigen und ein Ärztemonopol zu errichten. § 1 Abs. 1 HeilprG ist ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Das HeilprG ist ein durch die Rechtsprechung modifiziertes Berufszulassungsgesetz. Erfüllt ein Antragssteller die gesetzlichen Anforderungen, so hat er einen rechtlich verbürgten Anspruch auf die Erteilung der Heilpraktikererlaubnis. Die sich aus dem HeilprG und der DVO ergebenden Berufszugangsregelungen sind verfassungskonform.

B.) Unmittelbare rechtliche Konsequenzen einer Aufhebung des HeilprG

Das HeilprG beendete die allgemeine Kurierfreiheit; diese hatte zuvor die erlaubnisfreie Ausübung der Heilkunde ermöglicht. Nach § 1 Abs. 1 HeilprG bedarf derjenige, der die Heilkunde, ohne als Arzt bestallt zu sein, ausüben will, dazu der Erlaubnis. Eine Aufhebung des HeilprG und somit von § 1 Abs. 1 HeilprG würde diese Erlaubnispflicht aufheben. Die Ausübung der Heilkunde wäre erlaubnisfrei möglich; die allgemeine Kurierfreiheit wäre wiederhergestellt.

Eine bloße Abschaffung des HeilprG würde die Tätigkeiten von Heilpraktikern nicht einschränken. Sie würde die genannten Grundrechtspositionen der Berufsangehörigen nicht beeinträchtigen, weil Heilpraktiker weiterhin heilkundlich tätig sein könnten.

C.) Errichtung eines gesetzlichen Arztvorbehalts durch den Bundesgesetzgeber

Die allgemeine Kurierfreiheit steht indes in einem Spannungsverhältnis zu staatlichen Schutzpflichten.[32] Aus diesem Grund wird bei der nachfolgenden Betrachtung davon ausgegangen, dass die Aufhebung des HeilprG mit der Errichtung eines Ärztemonopols einhergehen würde. Hierzu könnte der Gesetzgeber die Aufhebung des HeilprG beispielsweise mit folgender Regelung verknüpfen, die Heilpraktikern ihre bisherige Berufsausübung verbieten würde:

„Die Ausübung der Heilkunde bedarf der ärztlichen Approbation.“

Diese (fiktive) Regelung würde die Ausübung jeder (natur-)heilkundliche Tätigkeit an die ärztliche Zulassung knüpfen; sie wäre grundrechtlich relevant und bildet den Gegenstand der nachfolgenden Untersuchung.

Zuständig für die Errichtung eines Ärztemonopols wäre vorrangig der Bundesgesetzgeber; dessen Gesetzgebungszuständigkeit folgt aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Demnach steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe zu. Der Begriff „Zulassung“ umfasst im Wesentlichen die Vorschriften, die sich auf die Erteilung, Zurücknahme und Verlust der Zulassung oder auf die Befugnis zur Ausübung des medizinischen Berufs beziehen.[33]

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder nach Art 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung nur solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. In Bezug auf die Zulassung von Heilpraktikern hat der Bundesgesetzgeber durch das Heilpraktikergesetz sowie die Durchführungsverordnung von seiner Befugnis Gebrauch gemacht.

I.) Fazit

Eine Aufhebung des HeilprG würde den Zustand der allgemeinen Kurierfreiheit wiederherstellen. Dies würde die Tätigkeiten von Heilpraktikern nicht einschränken. Hierzu wäre eine Regelung des Bundesgesetzgebers erforderlich, die die Ausübung jeder (natur-)heilkundlichen Tätigkeit an die ärztliche Zulassung knüpft.

II.) Exkurs: Rechtslage in Österreich

Anders als in Deutschland existiert in Österreich keine vergleichbare Heilpraktikerschaft. Die berufliche Tätigkeit als Heilpraktiker wird in Österreich durch einen weitgehenden Arztvorbehalt eingeschränkt. Nach § 2 Abs. 1 ÄrzteG ist der Arzt zur Ausübung der Medizin befugt. Gemäß § 3 Abs. 1 ÄrzteG sind zur selbstständigen Ausübung des ärztlichen Berufes ausschließlich Ärzte für Allgemeinmedizin und approbierte Ärzte sowie Fachärzte berechtigt. Die selbstständige Ausübung des ärztlichen Berufes besteht in der eigenverantwortlichen Ausführung der im § 2 Abs. 2 und 3 ÄrzteG umschriebenen Tätigkeiten. Die Ausübung des ärztlichen Berufes durch andere Personen ist gemäß § 3 Abs. 4 ÄrzteG verboten und nach § 199 ÄrzteG strafbewehrt.

Zudem verbietet § 184 des österreichischen Strafgesetzbuchs die sog. Kurpfuscherei. Nach dieser Bestimmung wird bestraft, wer, ohne die zur Ausübung des ärztlichen Berufes erforderliche Ausbildung erhalten zu haben, eine Tätigkeit, die den Ärzten vorbehalten ist, in Bezug auf eine größere Zahl von Menschen gewerbsmäßig ausübt.

Zu den Tätigkeiten, die dem ärztlichen Beruf vorbehalten sind und daher nicht durch andere Personen ausgeübt werden dürfen, gehören nach § 2 Abs. 2 ÄrzteG alle Tätigkeiten, die auf medizinisch-wissenschaftlichen Erkenntnissen begründet sind und die unmittelbar am Menschen oder mittelbar für den Menschen ausgeführt werden, insbesondere:

die Untersuchung auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen von körperlichen und psychischen Krankheiten oder Störungen, von Behinderungen oder Missbildungen und Anomalien, die krankhafter Natur sind;
die Beurteilung von in Nr. 1 angeführten Zuständen bei Verwendung medizinischdiagnostischer Hilfsmittel;
die Behandlung solcher Zustände (Nr. 1);
die Vornahme operativer Eingriffe einschließlich der Entnahme oder Infusion von Blut;
die Vorbeugung von Erkrankungen;
die Geburtshilfe sowie die Anwendung von Maßnahmen der medizinischen Fortpflanzungshilfe;
die Verordnung von Heilmitteln, Heilbehelfen und medizinisch diagnostischen Hilfsmitteln
und
die Vornahme von Leichenöffnungen.

Problematisch an dieser Definition ist das Kriterium der „medizinisch-wissenschaftlichen Erkenntnis“. Zumindest jene Tätigkeiten sind demnach dem ärztlichen Beruf zuzuordnen, die sich auf eine wissenschaftliche Begründung stützen, ein Mindestmaß an Rationalität aufweisen und das umfangreiche, durch ein Medizinstudium vermittelte Wissen erfordern. Dazu gehören nach überwiegender Auffassung die Homöopathie und die Akupunktur sowie andere Verfahren der Traditionellen Chinesischen Medizin.

D.) Würde ein gesetzliches Ärztemonopol die Berufsfreiheit der Heilpraktiker aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzen?

Die mit einem umfassenden Ärztevorbehalt verbundene Schließung des Heilpraktikerberufs würde diverse Grundrechtspositionen betreffen. Die Berufsangehörigen, Berufsanwärter und Ausbildungsinstitute sowie deren Schulungspersonal wären vorrangig in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen; zudem ist eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 GG möglich. Weiterhin käme ein Eingriff in die Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG bzgl. der Berufsverbände und Fachgesellschaften in Betracht.[34] Ferner hätte die Berufsschließung Auswirkungen auf das Selbstbestimmungsrecht[35] der Patienten; eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs würde den Zugang zu naturheilkundlichen Verfahren drastisch einschränken.

Art. 12 Abs. 1 GG wäre verletzt, wenn der Heilpraktikerberuf in den Schutzbereich dieses Grundrechts fiele und ein Eingriff in dieses Grundrecht vorläge, welcher verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen wäre.

I.) Unterfällt der Beruf des Heilpraktikers dem Schutzbereich der Berufsfreiheit?

Art. 12 GG schützt die Berufsfreiheit. Bei den in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG genannten Freiheiten der Berufswahl, der Wahl des Ausbildungsplatzes und der Wahl der Ausbildungsstätte sowie der in Satz 2 erwähnten Berufsausübung handelt es sich um ein einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit mit mehreren Teilgewährleistungen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt sowohl die Berufswahl als auch die Berufsausübung. Die Berufswahlfreiheit gewährleistet die freie Wahl eines Berufs, d.h. die Entscheidung, „ob“ ein Beruf und ggfs. welcher Beruf ergriffen wird. Die Berufsausübungsfreiheit schützt das „Wie“ der Tätigkeit. Zur Berufsausübungsfreiheit zählt z.B. das Recht, den Ort, den Umfang, die Dauer, den Inhalt, die äußere Erscheinungsform und die Form der Tätigkeit zu bestimmen; ferner das Recht, das Entgelt für berufliche Leistungen verbindlich auszuhandeln.

Für den Heilpraktikerberuf besteht anders als für die durch Berufsgesetze und Ausbildungsverordnungen reglementierten Gesundheitsfachberufe[36] kein staatlich ausgestaltetes Berufsbild. Das Heilpraktikergesetz erfasst ein heilkundliches Berufsfeld, ohne nach Aus- und Vorbildung oder fest umrissenen Berufsbildern zu differenzieren.[37]

Der Berufsbegriff in Art. 12 Abs. 1 GG wird denkbar weit verstanden: Beruf ist jede auf Dauer angelegte Tätigkeit, die der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dient.[38] Für die Anerkennung einer auf Dauer angelegten und auf die Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage ausgerichteten Tätigkeit[39] als Beruf ist nicht ausschlaggebend, ob der Gesetzgeber bereits ein entsprechendes Berufsbild vorgesehen hat.[40] Von der Berufsfreiheit geschützt sind nicht nur traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder, sondern auch aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstandene Berufe.[41] Auch die ursprüngliche Intention des HeilprG (beabsichtigtes Verbot des Berufs) kann der Annahme nicht entgegenstehen, dass die Tätigkeiten der Heilpraktiker die Voraussetzungen eines Berufs erfüllen.

Die staatlichen Bindungen, denen der Heilpraktikerberuf unterworfen ist, unterscheiden sich nicht wesentlich von den öffentlich-rechtlichen Pflichten, die mit der Ausübung eines freien Berufs auch sonst verbunden sind, und rechtfertigen nicht, ihn von dem Geltungsbereich des Art. 12 GG auszuschließen. Die Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG entfällt auch nicht deshalb, weil es einen Beruf des Heilpraktikers im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG nicht gibt und das Wort „Heilpraktiker“ nur eine bloße Sammelbezeichnung für eine große Vielzahl völlig heterogener Heilbehandler ist. Die rechtlich und soziologisch wesentliche innere Homogenität der Berufsangehörigen ist nicht ausschlaggebend. Überdies hat der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 HeilprG den Beruf des Heilpraktikers selbst dahin erläutert, dass er die Ausübung der Heilkunde ohne ärztliche Bestallung zum Gegenstand hat. In § 1 Abs. 2 HeilprG hat er bestimmt, was unter Ausübung der Heilkunde zu verstehen ist. Auf Grund dieser gesetzlichen Umgrenzung lässt sich jederzeit feststellen, wer Heilpraktiker ist.[42]

Das Berufsbild des Heilpraktikers ist gegenüber dem ärztlichen Berufsbild eigenständig. Zwar verfügen beide Berufe über die Kompetenz zur eigenständigen Heilkundeausübung, dennoch existieren gravierende berufsrechtliche und faktische Unterschiede. Während Heilpraktiker naturheilkundlich tätig werden, widmen sich Ärzte vorwiegend der Schulmedizin. Der Arztberuf ist zudem berufsrechtlich normiert[43], während die Berufsausübung der Heilpraktiker bislang nicht umfassend reguliert ist. Heilpraktiker stützen ihre Heilverfahren auf Erfahrungswissen; die ärztliche Tätigkeit basiert auf wissenschaftlich belegter (evidenzbasierter) Schulmedizin. Diese Unterschiede drücken sich durch die entsprechenden unterschiedlichen staatlichen normativen Regelungen zum Berufszugang und der Berufsausübung sowie die unterschiedlichen Ausbildungswege und Ausbildungseinrichtungen aus.

Heilpraktiker üben folglich einen Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG aus und werden von dessen Schutzbereich erfasst. Der Schutz von Art 12 Abs. 1 GG umfasst auch Berufsanwärter, die durch die Anmeldung zur entsprechenden Ausbildung oder durch die bereits erfolgte Aufnahme der Berufsausbildung ihre Entscheidung für den Heilpraktikerberuf bereits getroffen haben.[44]

Auch Betreiber von Schulen zur Ausbildung von Heilpraktikern oder dort tätige Lehrpersonen können sich auf den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG berufen.[45] Juristische Personen sind grundrechtsberechtigt, wenn die jeweilige Tätigkeit nach Art und Wesen ebenso von natürlichen Personen ausgeübt werden kann.[46]

II.) Greift ein gesetzliches Arztmonopol in den Schutzbereich der Berufsfreiheit der Heilpraktiker ein?

1.) Eingriff

Als Eingriffe in die Berufsfreiheit kommen insbesondere alle Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in Betracht, welche die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Teilgewährleistungen imperativ beeinträchtigen. Solche Maßnahmen verfolgen den Zweck, den Beruf zu regeln (subjektiv berufsregelnde Tendenz). Hierbei ist zwischen Regelungen der Berufsausübung, subjektiven Zulassungsvoraussetzungen und objektiven Zulassungsvoraussetzungen zu unterscheiden.

Eingriffe in die nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG geschützte „freie“ Berufswahl sind nur unter strengeren Anforderungen zulässig als Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit, die nach Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG „geregelt“ werden kann.[47]

Auf der ersten Eingriffsstufe stehen reine Berufsausübungsregeln, die auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirken, sondern nur bestimmen, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im Einzelnen zu gestalten haben. Diese Eingriffe können durch jede vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein.

Auf der zweiten Stufe stehen subjektive Zulassungsvoraussetzungen der Berufsaufnahme; diese geben den Zugang zum Beruf nur den in bestimmter Weise qualifizierten Bewerbern frei. (subjektive Berufszulassungsbeschränkungen). Subjektive Zulassungsvoraussetzungen beschränken die freie Berufswahl empfindlich, da sie dem Bewerber den Beginn der Tätigkeit in dem von ihm gewählten Beruf verwehren, bis er den Nachweis erbringt, dass er eine längere Zeit erfordernde Ausbildung durchlaufen und eine besondere Prüfung bestanden hat.[48] Solche Eingriffe setzen zu ihrer Rechtfertigung den Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes voraus.

Auf der dritten Stufe stehen objektive Bedingungen für die Berufszulassung, deren Erfüllung dem Einfluss des Einzelnen entzogen ist (objektive Berufszulassungsbeschränkungen). Für objektive Zulassungsvoraussetzung (z. B. Zulassungsquoten für Apotheken) ist kennzeichnend, dass die Wahl eines Berufes von Umständen abhängig gemacht wird, die außerhalb der Person des Berufswilligen liegen. Nur die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut kann diesen Eingriff in die freie Berufswahl rechtfertigen.

2.) Bestimmung der Eingriffsstufe durch einen Arztvorbehalt

Ein Arztvorbehalt könnte in Bezug auf Heilpraktiker als Eingriff auf der zweiten Stufe (subjektive Berufszulassungsbeschränkungen) qualifiziert werden. Die Errichtung eines Ärztemonopols würde dazu führen, dass die entsprechenden (natur-)heilkundlichen Tätigkeiten nicht vollständig untersagt, sondern beim Arztberuf monopolisiert würden. Der Gesetzgeber trifft hierdurch grundsätzlich eine Regelung auf der Stufe der Berufsaufnahme durch Aufstellung einer subjektiven Zulassungsvoraussetzung (der ärztlichen Approbation.[49] Heilpraktiker müssten zukünftig über die ärztliche Zulassung verfügen, um weiterhin Heilkunde auszuüben.

Bei der Bestimmung der Eingriffsstufe ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Berufe Arzt und Heilpraktiker nicht gleichgesetzt werden können. Sie unterscheiden sich gravierend in ihrem Berufsrecht und in der Art und Weise der Berufsausübung. Die Zulassung zum Arzt verpflichtet vorrangig zu einer schulmedizinischen Tätigkeit; zudem sind die Anforderungen an den Erwerb der ärztlichen Approbation derart hoch, dass sie von Heilpraktikern meist nicht erfüllt werden können. Ein Ärztemonopol könnte demnach auch als Eingriff der dritten Stufe gewertet werden, weil die berufliche Tätigkeit als Heilpraktiker de facto unmöglich würde. Das Ausweichen auf den Arztberuf bildet keine adäquate – hinreichend realistische – Alternative. In jedem Falle würde sich die gesetzliche Regelung gravierend auf die Berufswahlentscheidung auswirken. Die bisher als Kandidaten für den Heilpraktikerberuf in Betracht kommenden Personen würden davon abgehalten, den Beruf des Heilpraktikers anzustreben. Die ärztliche Approbation wäre für diesen Personenkreis keine zumutbare Alternative. Zudem wären der Ausübung komplementärer Heilverfahren unter der ärztlichen Approbation aus berufsrechtlichen Gründen enge Grenzen gesetzt.

Dem Gesetzgeber gebührt bei der Regelung auf einer geringeren Eingriffsstufe zwar grundsätzlich eine größere Gestaltungsfreiheit als bei Eingriffen höherer Stufe. Letztlich ist jedoch jede Regelung an die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebunden. Je empfindlicher der Einzelne in seiner freien Betätigung im Beruf beeinträchtigt wird, desto gewichtiger müssen die Interessen des Gemeinwohls sein, denen diese Regelung zu dienen bestimmt ist.[50]

Ein gesetzliches Arztmonopol würde sich – zumindest mittelbar – schwerwiegend auf die Berufswahl auswirken. Es griffe empfindlich in die Freiheit der Berufsausübung der Heilpraktiker ein, weil die Regelung einer Berufsaufgabe bzw. einem Berufsverbot zumindest nahekäme. Dieser Eingriff könnte nur mit dem Schutz eines wichtigen Gemeinwohlbelangs gerechtfertigt werden. Dieser müsste so schwer wiegen, dass er den Vorrang vor der erheblichen Berufsbehinderung der Heilpraktiker verdient.[51]

III.) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines ausschließlichen Ärztemonopols

Der schwerwiegende Eingriff in die Berufsfreiheit wäre nur verfassungskonform, soweit er verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden könnte. Hierzu müsste das entsprechende Gesetz formell und materiell verfassungsmäßig sein. Grundrechtlich geschützte Interessen können nur durch Normen eingeschränkt werden können, die ihrerseits formell und materiell in jeder Hinsicht mit der Verfassung übereinstimmen.

1.) Formelle Rechtmäßigkeit

Die formelle Rechtmäßigkeit wird nachfolgend unterstellt.

2.) Materielle Rechtmäßigkeit

Grundsätzlich gilt: Der Gesetzgeber verfügt über die Befugnis, im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG Berufsbilder zu fixieren.[52] Diese Befugnis ist nicht darauf beschränkt, bestehende Berufsbilder lediglich klarstellend voneinander abzugrenzen. Indem der Gesetzgeber bestimmte wirtschafts-, berufs- und gesellschaftspolitische Zielvorstellungen und Leitbilder durchsetzt und damit in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt, geschieht die Fixierung des Berufsbildes auch gestaltend, also durch Änderung und Ausrichtung überkommener Berufsbilder. Jedenfalls ist der Gesetzgeber nicht gehindert, auf diese Weise verwandte Berufe zu vereinheitlichen. Er darf insoweit Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen, die sie nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Wo die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei einer solchen Fixierung von Berufsbildern durch Vereinheitlichung zweier Berufe verlaufen, hängt von den näheren Umständen des Einzelfalles ab.[53]

Art. 12 Abs. 1 GG bindet den Gesetzgeber nicht starr an traditionell vorgeprägte Berufsbilder und zwingt ihn insbesondere nicht, Berufe mit teilidentischen Tätigkeitsbereichen, aber unterschiedlichen Zugangsvoraussetzungen auf Dauer nebeneinander bestehen zu lassen. Der Gesetzgeber hat lediglich zu beachten, dass die Fixierung von Berufsbildern und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten und dass deshalb seine Regelungen verhältnismäßig, d. h. geeignet und erforderlich sein müssen, um überragende Gemeinwohlinteressen zu sichern, und dass sie keine übermäßige, unzumutbare Belastung enthalten dürfen.[54]

Zu differenzieren ist zwischen der „Abschaffung“ eines Berufs einerseits und der „Vereinheitlichung“ zweier Berufe mit jeweils traditionell und gesetzlich ausgeprägten Berufsbildern andererseits. Sofern die bislang ausgeübte Tätigkeit weiterhin erlaubt bleibt, liegt grundsätzlich nur eine Vereinheitlichung vor; dies verringert die Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung.[55]

a) Prüfung der Verhältnismäßigkeit

Ein Gesetz zur Einführung eines ausschließlichen Arztvorbehaltes müsste dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dies setzt die Erfüllung folgender Kriterien voraus:

Verfolgung eines legitimen Zwecks durch den Gesetzgeber
Geeignetheit der Regelung zur Erreichung dieses Zwecks
Erforderlichkeit der Regelung zur Zweckerreichung (kein milderes Mittel)
Zumutbarkeit der Regelung

aa) Verfolgung eines legitimen Zwecks

Der Gesetzgeber könnte in der aktuellen rechtlichen Ausgestaltung des Heilpraktikerberufs eine Gefährdung der Patientengesundheit sehen. Die Gefährdung könnte insbesondere darin erblickt werden, dass Patienten durch hierzu nicht hinreichend befähigte Personen behandelt werden könnten. Dies könnte vorrangig mit dem Fehlen einer staatlich reglementierten Ausbildung nebst Fachprüfung begründet werden. Wird der Gesetzgeber zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so gibt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum.[56] Ein Ärztemonopol könnte mit dem Ziel begründet werden, den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und des einzelnen Patienten zu verbessern. Patienten sollen durch das Erfordernis der ärztlichen Qualifikation vor unsachgemäßen Behandlungen bzw. ungeeigneten Behandlern geschützt werden. Hiermit wird der Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts verfolgt. Das Erfordernis einer qualifizierten und im einzelnen geregelten Ausbildung und des Nachweises der erworbenen Fähigkeiten und Kenntnisse durch die ärztliche Zulassung als Grundlage der Befugnis zur beruflichen Ausübung der Heilkunde dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, also eines besonders wichtigen „absoluten“ Gemeinschaftsgutes.[57]

Heilpraktiker müssen gegenüber Ärzten geringere Qualifikationsvoraussetzungen für die Berufsaufnahme erfüllen. Bei einer Abschaffung des Berufs „Heilpraktiker“ bzw. einer Vereinheitlichung unter dem Dach der ärztlichen Approbation müssten sämtliche Personen, die heilkundlich tätig werden möchten, die höheren Zulassungsvoraussetzungen zum Arztberuf erfüllen. Dies würde die Fachqualifikation im Gesundheitswesen erhöhen. Ein legitimer Zweck wäre demnach gegeben.

bb) Prüfung der Geeignetheit zur Zweckerreichung

Ein Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt die Möglichkeit der Zweckerreichung.[58] Trotz dieser eher geringen Anforderung ist es äußerst fraglich, ob die Errichtung eines Ärztemonopols geeignet wäre, den Schutz der öffentlichen Gesundheit bzw. den individuellen Patientenschutz zu fördern.

Um dies angemessen beurteilen zu können, muss eine genaue Betrachtung der Berufsbilder „Arzt“ und „Heilpraktiker“ erfolgen.

Zwar üben sowohl Heilpraktiker als auch Ärzte Heilkunde aus, dennoch unterscheiden sich die Berufe in tiefgreifender Art und Weise. Dies betrifft neben den rechtlichen Rahmenbedingungen (dem Berufsrecht) insbesondere auch die genutzten Diagnoseverfahren, Heilverfahren und die Therapieansätze. Aufgrund der unterschiedlichen heilkundlichen Ansätze kann die Tätigkeit des Heilpraktikers nicht in der schulmedizinisch geprägten Ärzteschaft aufgehen.

Zu den alternativen Behandlungsmethoden der Heilpraktikerschaft zählen z. B. die Traditionelle Chinesische Medizin, die Zellulartherapie, Ozontherapie, Chelattherapie, Eigenblut- und Eigenharnbehandlung, die Symbioselenkung, die Magnetfeldtherapie, die Sauerstoff-Mehrschritt-Therapie, die Ganzheits-Zellregenerationstherapie, die Bioresonanztherapie, die Bach-Blütentherapie, Osteopathie, Chiropraktik sowie die Homöopathie und die Anthroposophische Medizin. Zwischen diesen Verfahren bestehen Abstufungen in ihrer Plausibilität. Jedoch beruht die überwiegende Mehrzahl der von Heilpraktikern genutzten Verfahren nicht auf wissenschaftlicher Evidenz, ihre Basis bildet vielmehr das naturheilkundliche Erfahrungswissen, für welches meist keine empirischen Nachweise existieren.

Heilpraktiker greifen mit diesen Verfahren das Bedürfnis der Bevölkerung nach naturheilkundlichen (alternativen) Behandlungsformen auf. Diese Verfahren werden aufgrund ihrer Unwissenschaftlichkeit von der Schulmedizin überwiegend nicht anerkannt und stoßen dort auf Skepsis und Ablehnung.[59] Dennoch finden sie in weiten Teilen der Bevölkerung eine große Akzeptanz und Wertschätzung.

Ein Grund für die zunehmende Zahl von naturheilkundlich geprägten Heilpraktikerbehandlungen liegt in einer kritischeren Betrachtung schulmedizinischer Therapiemethoden. Dies bestätigen die Ergebnisse einer Umfrage des Allensbacher Instituts von 2006:[60] Die befragten Personen beklagten insbesondere, dass sich Ärzte zu wenig Zeit nähmen (56 %), die Schulmedizin nur Symptome behandele (51 %), zu wenig alternative Heilmethoden genutzt würden (45 %), die Behandlung der Seele zu kurz komme (44 %) und eine zu wenig ganzheitliche Betrachtung erfolge (39 %).

Die Ursache dieser Beschwerden liegt vorrangig in den sich ausweitenden zeitlichen und wirtschaftlichen Zwängen, denen Ärzte im System der gesetzlichen Krankenversicherung unterworfen sind. Der mit seinen Patienten privat abrechnende Heilpraktiker bietet insoweit eine Alternative; er besitzt einen wesentlich größeren zeitlichen und inhaltlichen Freiraum bei der Ausgestaltung seiner Dienstleitung. Insbesondere seine Fokussierung auf Anamnese, ganzheitliche Betrachtung und Beratung greift die gegenüber der Ärzteschaft geäußerte Kritik auf.[61]

Die Bedenken in der Bevölkerung gegenüber klassischen Therapiekonzepten zeigen sich ferner an der gestiegenen Nachfrage nach naturheilkundlichen Medizinpräparaten. Im Jahr 2007 benutzten bereits 67 % der westdeutschen und 60 % der ostdeutschen Bevölkerung Naturheilmittel; 1970 waren es erst 52 %. Naturheilmittel sind oftmals integraler Bestandteil von Behandlungsmethoden der Heilpraktiker. Gegenüber chemischen Medizinprodukten werden die Patienten zunehmend skeptischer. So befürchten 38 % der Bundesbürger bei deren Einnahme erhebliche Nebenwirkungen, bei pflanzlichen Präparaten nimmt dies hingegen nur ein Prozent an.[62]

Die alternativmedizinischen Behandlungsverfahren und Behandlungsansätze stehen in einem Spannungsverhältnis zur evidenzbasierten Schulmedizin. Aufgrund ihrer Ausbildung und ihrer berufsrechtlichen Vorgaben sind Ärzte vorrangig dazu verpflichtet, Patienten mit nachweisbar wirksamen (evidenzbasierten) Verfahren zu therapieren. Alternative Heilmethoden sind indes kein integraler Bestandteil der Arztausbildung oder der Arztweiterbildung. Nach § 11 der MBO-Ä 1997 verpflichten sich Ärzte mit Übernahme der Behandlung den Patienten gegenüber zur gewissenhaften Versorgung mit geeigneten Untersuchungs- und Behandlungsmethoden. Bei alternativen Heilverfahren ist diese Eignung in der Regel problematisch. Die Vorschrift erfasst die berufsspezifische Sorgfaltspflicht des Arztes, die sich an dem Stand der medizinischen Wissenschaft orientiert. Das bedeutet mit Blick auf die grundsätzliche Therapiefreiheit des Arztes, dass er keine Untersuchungs- oder Behandlungsmethoden wählen darf, die sich bei gewissenhafter Prüfung als ungeeignet darstellen.[63] Zahlreiche naturheilkundliche Verfahren könnte dieser Vorwurf treffen.

Zudem agieren Ärzte weit überwiegend im System der gesetzlichen Krankenversicherung. Auch aus diesem Grund müssen ihre Therapiemaßnahmen aus objektiver Sichtweise nachweisbar medizinisch erforderlich sein.

Das Bundessozialgericht hat dies wie folgt formuliert[64]:

„Der Versichertengemeinschaft kann es nicht gleichgültig sein, ob eine auf öffentliche Kosten durchgeführte Behandlung, was die Art der angewendeten Behandlungsmethoden und die Qualifikation der behandelnden Personen betrifft, objektiv Erfolg verspricht oder nicht. Solange jemand als „Privatpatient“ seine Behandlung selbst bezahlt, erfordert das öffentliche Interesse lediglich, daß er vor gesundheitlichen Gefahren geschützt wird, die mit einer Behandlung durch ungeeignete Personen verbunden sein können; ist die Behandlung objektiv unwirksam, aber „ungefährlich“, hat den Nachteil nur er selbst zu tragen. Sobald jedoch ein Dritter, insbesondere ein öffentlicher Leistungsträger, für die Kosten der Behandlung aufzukommen hat, muß dieser verlangen können, daß die Behandlung zweckmäßig ist und Gewähr für „eine tunlichst rasche und sichere Heilung“ bietet. Sein Interesse geht damit über allgemeine gesundheitspolizeiliche Ziele – Gefahrenabwehr von der Bevölkerung insgesamt – hinaus und richtet sich positiv auf Förderung der Gesundheit der Versicherten; außerdem muß er als Versicherungsträger für die in ihm zusammengeschlossene Versichertengemeinschaft an einer möglichst effektiven und sparsamen Verwendung der öffentlichen Mittel interessiert sein.“

Eine umfassende Aufnahme der nicht evidenzbasierten Naturheilkunde in den Kanon erstattungsfähiger Leistungen ist deshalb nicht möglich; demnach handelt es sich hierbei weit überwiegend um Privatleistungen. Heilpraktiker sind nicht in das System der gesetzlichen Krankenkassen eingebunden und entlasten hierdurch die gesetzlichen Kostenträger in erheblichem Umfange.[65]

Eine Integration der Naturheilkunde in den Arztberuf ist nicht zu realisieren. Da im Berufsstand der Ärzte massive Vorbehalte gegen eine verstärkte Aufnahme alternativmedizinischer Verfahren existieren, würden entsprechende Versuche dort auf massive Ablehnung stoßen. Ein Arztmonopol würde deshalb zum weitreichenden Verbot der bislang von Heilpraktikern angebotenen Dienstleistungen führen. Der Zugang zu dem bislang von Heilpraktikern angebotenen Leistungsangebot wäre versperrt.

Auch eine Integration der Heilpraktiker in den Arztberuf ist nicht zu realisieren, weil Heilpraktiker grundsätzlich nicht über die Voraussetzungen der akademischen Arzt-Ausbildung verfügen.

Zudem übersteigt die Anzahl der Bewerber für das Medizinstudium bereits jetzt die Zahl der verfügbaren Plätze. Circa 43.000 Bewerber kommen jährlich auf lediglich 9.000 Studienplätze.[66] Aufgrund dieses Unterangebotes ist das Medizinstudium durch einen Numerus clausus zulassungsbeschränkt. Ein weiterer Zuwachs durch Heilpraktikeranwärter wäre demnach kontraproduktiv.[67]

Die Ausübung der Naturheilkunde ist integraler und ausschließlicher Bestandteil des Berufsbildes „Heilpraktiker“. Würde man dieses Berufsbild schließen, würde das Leistungsangebot der Naturheilkunde gravierend verknappt.

Eine vermeintliche rechtliche „Vereinheitlichung“ der Berufsbilder würde sich als faktische Abschaffung der naturheilkundlichen Heilverfahren und des Berufs „Heilpraktiker“ erweisen. Der Bevölkerung wäre der legale Zugang zu naturheilkundlichen Verfahren hierdurch weitgehend versperrt.

Da das Bedürfnis der Bevölkerung nach alternativen Heilverfahren auch bei der Errichtung eines Arztmonopols unverändert bestehen bliebe, könnte eine solche Regelung zu zwei Entwicklungen führen.

Zum einen könnte trotz der vorstehenden Bedenken eine verstärkte Aufnahme alternativer Heilverfahren in den Arztberuf erfolgen. Dies würde allerdings nicht dem Patientenschutz dienen, sondern wäre diesem abträglich. Der ärztliche Fachstandard gewährleistet den Patienten eine evidenzbasierte Arbeitsweise und eine schulmedizinisch begründete Heilungsaussicht. Eine verstärkte Aufnahme alternativer Heilverfahren – ohne wissenschaftliche Anerkennung – würde diesen Fachstandard verwässern. Hierdurch würde die Gesundheit der Patienten eher gefährdet als geschützt. Jeder Patient muss sich beim Aufsuchen eines Arztes grundsätzlich darauf verlassen können, nach anerkannten schulmedizinisch erprobten Standards behandelt zu werden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Heilpraktiker nicht lediglich klassisch naturheilkundliche Verfahren wie „Akupunktur“ oder „Homöopathie“ ausüben, sondern auch Behandlungsansätze verfolgen, denen jede wissenschaftliche Plausibilität fehlt. Derartige Behandlungsverfahren sind nicht mit dem Fachstandard der Ärzteschaft in Einklang zu bringen. Dies illustrieren die Beispiele des Schamanismus oder energetischer Heilverfahren.

Unter der aktuellen Rechtslage besteht für den Patienten ein transparentes Wahlrecht: Er kann einen Arzt aufsuchen, um dort schulmedizinisch behandelt zu werden oder er kann einen Heilpraktiker aufsuchen, um eine naturheilkundliche Therapie in Anspruch zu nehmen. Eine umfassende Integration der Naturheilkunde in die Ärzteschaft würde dieses duale System zerstören. Dies würde die Patientensicherheit gefährden. Da Patienten aufgrund der asymmetrischen Wissensverteilung bei der Inanspruchnahme einer heilkundlichen Dienstleistung oftmals nicht in der Lage sind, jeden Behandlungsschritt nachzuvollziehen bzw. zu kontrollieren, würde das Risiko erhöht werden, dass Patienten „unfreiwillig“ eine alternative Behandlung durch einen Arzt erhalten.

Bereits aus diesem Grund ist eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs nicht geeignet, das Patientenwohl zu fördern.

Zum anderen könnte die Abschaffung des Berufs „Heilpraktiker“ zum Verlust der bislang von Heilpraktikern angebotenen Therapieverfahren führen. Die Ärzteschaft könnte diese Verfahren aus den genannten Gründen nicht übernehmen; ein Wechsel der Heilpraktiker in den Arztberuf wäre ebenfalls nicht möglich. Naturheilkundliche Heilverfahren würden somit in den Bereich der Illegalität verdrängt werden. Eine solche Entwicklung stünde im Widerspruch zu der Hauptleistung des HeilprG: Dieses hat die Möglichkeit einer Heilbehandlung jenseits der evidenzbasierten Schulmedizin in einem legalen Rahmen ermöglicht, zugleich aber eine staatliche Aufsicht hierüber gewährleistet.[68] Trotz aller Defizite des Heilpraktikerrechts sind die positiven Effekte dieser historischen Leistung enorm.

Das stetige Wachstum der Heilpraktikerschaft dokumentiert das unabweisbare Bedürfnis der Bevölkerung nach entsprechenden Heilverfahren. Eine Schließung des Berufs würde den Patientenschutz schwächen. im Bereich der Illegalität bestünden weder Möglichkeiten einer staatlichen Überwachung noch könnte eine effektive Überprüfung und Kontrolle der Anbieter erfolgen. Auch diese Entwicklung würde zu einer massiven Gefährdung der Patientensicherheit führen. Eine der bedeutendsten Leistungen des HeilprG besteht gerade darin, dass es die naturheilkundlichen Behandlungen in den Rahmen der staatlichen Überwachung eingebunden hat und ein Abwandern in die Illegalität verhindert hat. Das HeilprG hat der Scharlatanerie und Kurpfuscherei im Bereich der alternativen Heilkunde entgegengewirkt.

Auch aus diesem Grund ist eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs nicht geeignet, das Patientenwohl zu fördern.

Eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs hätte die Zunahme ärztlicher Behandlungen zur Folge. Denn die Patienten müssten sich mit ihrem jeweiligen Anliegen – welches unverändert bestehen bliebe – an einen ärztlichen Therapeuten oder an einen Psychotherapeuten wenden. Da die Anzahl der Arztpraxen – und somit das Leistungsangebot – konstant bleibt, steigert eine solche Entwicklung den Versorgungsengpass bei medizinischen Leistungen (z.B. Orthopädie, Psychotherapie) und würde Wartezeiten für (Akut-)Patienten verlängern.

Dies steht im Widerspruch zu den Bestrebungen des Gesetzgebers, Patientinnen und Patienten zeitnah Arzttermine zu ermöglichen.[69] Insbesondere die Behandlung von chronisch erkrankten Patienten durch Heilpraktiker entlastet das ärztliche Leistungsangebot gravierend. Darüber belastet der Zuwachs von ärztlichen Behandlungen das System der gesetzlichen Krankenversicherungen in starkem Ausmaß. Dies könnte zu einer Steigerung der Krankenkassenbeiträge führen.

Die Abschaffung des Heilpraktikerberufs würde das heilkundliche Dienstleistungsangebot zudem weiter verknappen. Insbesondere im psychotherapeutischen Bereich fangen Heilpraktiker aktuell viele Patienten auf, die keinen zeitnahen Termin bei einem Psychotherapeuten erhalten. Die Verknappung des Heilkundeangebots wäre im Hinblick auf den Gedanken des Gesundheitsschutzes kontraproduktiv.

Ein ausschließliches Arztmonopol wäre demnach nicht dazu geeignet, das Patientenwohl zu fördern und erweist sich bereits aus diesem Grund als unverhältnismäßig. Eine entsprechende Regelung wäre demnach verfassungswidrig.

cc) Prüfung der Erforderlichkeit zur Zweckerreichung (bei unterstellter Eignung)

Ein mit der Abschaffung des Heilpraktikerberufs verbundenes Ärztemonopol wäre nur dann erforderlich, wenn ein anderes, gleich wirksames, aber die Berufsfreiheit weniger einschränkendes Mittel nicht zur Verfügung stünde.[70] Der Eingriff in die Berufsfreiheit darf nicht weiter gehen, als es die rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfordern. Allerdings steht dem Gesetzgeber auch bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der von ihm verfolgten Gemeinwohlzwecke für erforderlich halten darf, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft wird. Der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers ist erst dann überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.[71] Die Einschätzung und Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren ist verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen.[72] Steht ein schwerwiegender Eingriff in ein hochrangiges Grundrecht in Frage, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht zu Lasten des Grundrechtsträgers gehen.[73]

Die Erforderlichkeit ist zu verneinen, wenn der Gesetzgeber ein anderes, gleich wirksames, aber die Berufsfreiheit weniger fühlbar einschränkendes Mittel wählen kann. Als weniger einschneidende Entscheidungsalternative kämen insbesondere folgende Möglichkeiten in Betracht:

Um sein Ziel – einen verbesserten Patientenschutz – zu erreichen, könnte der Gesetzgeber das Qualifikationsniveau der Heilpraktiker anheben, bzw. dieses belegbarer zu machen. Entsprechende Maßnahmen könnten insbesondere bei der Berufsausbildung ansetzen, indem die Ausbildung zum Heilpraktiker staatlich reguliert würde. Die Heilpraktikerüberprüfung könnte in Teilbereichen zur Fachprüfung weiterentwickelt werden.[74]

Eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs ist verfassungsrechtlich insbesondere nicht zu rechtfertigen, weil ihr als Alternative zumindest das mildere Mittel der Statuierung eines Vorranges (nicht Vorbehalts) der ärztlichen Behandlung – bei ernsthaften Erkrankungen – entgegengehalten werden kann. Ein solcher Vorrang der schulmedizinischen bzw. ärztlichen Behandlung würde die Bedenken gegen die Tätigkeit der Heilpraktiker ebenfalls ausräumen, indem er die Behandlung durch Heilpraktiker an eine ärztliche Voruntersuchung knüpfen würde. Zudem kann der Gesetzgeber auf neu entdeckte Risiken durch die Tätigkeiten der Heilpraktiker mit dem Erlass weiterer Tätigkeitsverbote reagieren. [75]

Es dürfen jedoch nur solche Maßnahmen in die Betrachtung einfließen, für welche der Bundesgesetzgeber (ebenfalls) die Gesetzgebungszuständigkeit besitzt. Diese besteht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG insbesondere für die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe. Sofern kein spezieller Kompetenztitel existiert, fällt die gesetzliche Regulierung der Berufsausübung hingegen dem Landesgesetzgeber zu.

Dies gilt z.B. für Regelungen wie der Schaffung eines kodifizierten Berufsrechts, dem Erlass einer Berufsordnung, eine erweiterte Weiterverweisungspflicht oder Weiterbildungsregelungen nebst staatlich anerkannten Weiterbildungsbezeichnungen.[76]

Im Hinblick auf den weiten Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers und zur besseren Übersichtlichkeit werden diese alternativen Maßnahmen im weiteren Verlauf dieses Gutachtens dargestellt.[77]

dd) Prüfung der Zumutbarkeit (bei unterstellter Geeignetheit und Erforderlichkeit)

Eine Vereinheitlichung zweier Berufe kann insbesondere dann zulässig sein, wenn diese Berufe identische Tätigkeitsbereiche haben. Wenn sich das rechtliche Dürfen des einen Berufs in einem wesentlichen Teilbereich nicht von dem eines anderen Berufes unterscheidet und wenn für diesen Tätigkeitsbereich auch nicht aus sachlichen Gründen deutlich mindere Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen genügen, als sie der höher qualifizierte der beiden Berufe grundsätzlich verlangt, ist dem Gesetzgeber eine Monopolisierung dieser Tätigkeit in dem umfassenderen der beiden Berufe nicht verwehrt.[78] Ein für die Zukunft geforderter gewisser „Überschuss“ an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen wäre hinzunehmen, zumal eine darin liegende, vielleicht unnötige Freiheitsbeschränkung durch den Zuwachs an beruflichen Aufgaben, Chancen und sozialem Ansehen in gewissem Sinne kompensiert würde.

Bei Ärzten und Heilpraktikern handelt es sich aus rechtlicher Sicht um Berufe mit teilidentischen Tätigkeitsbereichen. Beide Berufe befassen sich mit der selbständigen Ausübung der Heilkunde. Zwar gibt es Bereiche, die Ärzten vorbehalten sind, es verbleibt aber ein wesentlicher gemeinsamer Tätigkeitsbereich. Zudem dürfen Heilpraktiker auch schwerwiegende Erkrankungen therapieren. Sie müssen deshalb über eine Qualifikation verfügen, die mindestens der eines Allgemeinarztes entspricht.[79] Dennoch sind auch hier die gravierenden faktischen Unterschiede des Heilpraktikerberufs zum Arztberuf zu berücksichtigen. Diese Unterschiede können geeignet sein, die geringeren Zugangsvoraussetzungen zum Beruf des Heilpraktikers sachlich zu rechtfertigen.

Bei der normativen Fixierung eines Berufsbilds im Wege der Vereinheitlichung mehrerer Berufe hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass er keine Regelung trifft, die sich als eine übermäßige, unzumutbare Belastung darstellt. Insbesondere muss das Maß der den Einzelnen treffenden Belastung noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen stehen.[80]

Aktuell existieren keine empirischen Belege dafür, dass die Therapieangebote von Heilpraktikern bzw. deren Behandlungsmethoden mit Gefährdungen von Patienten verbunden sind. Heilpraktiker müssen Patienten an Ärzte verweisen, sobald die Grenzen ihrer heilkundlichen Kenntnisse und Fähigkeiten erreicht sind. Mit diesem Grundsatz sind über Jahrzehnte hinweg keine Missstände zu Tage getreten. Der Gesetzgeber hat im Interesse des Gesundheitsschutzes bislang keinen Anlass zum Einschreiten gesehen. Ein mögliches Risiko könnte vorrangig darin bestehen, dass durch das Aufsuchen eines Heilpraktikers rechtzeitige ärztliche Hilfe verzögert werden könnte. Wird der Eingriff in Artikel 12 Abs. 1 GG jedoch nur mit solch mittelbaren Gefahren für den zu schützenden Gemeinwohlbelang begründet, entfernen sich Verbot und Schutzgut so weit voneinander, dass bei der Abwägung besondere Sorgfalt geboten ist.[81]

Wo die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei einer Fixierung von Berufsbildern durch Vereinheitlichung zweier Berufe verlaufen, hängt von den näheren Umständen des Einzelfalles ab.[82] Die rechtliche Erörterung darf an einem bereits ausgeprägten Berufsbild nicht ohne weiteres vorbeigehen.[83] Nachdem sich eine selbständige Tätigkeit entwickelt hat, darf der Gesetzgeber sie nur dann als selbständigen Beruf beseitigen, wenn der Fortführung der frei entwickelten Tätigkeitsform wichtige Gründe des Gemeinwohls entgegenstehen. Andernfalls steht dem Gesetzgeber „nur“ die Befugnis zu, die vorgefundene Betätigungsform (hier: Heilpraktiker) festzulegen und für sie angemessene, sich aus der Sache heraus ergebende Zugangsvoraussetzungen aufzustellen. Der Gesetzgeber wird deshalb die historisch gewachsene Zweigleisigkeit im Heilkundebereich berücksichtigen müssen. Die rechtliche Erörterung darf an dem bereits ausgeprägten Berufsbild des Heilpraktikers nicht ohne weiteres vorbeigehen.

Soweit die Neuregelung des Heilpraktikerrechts die selbständige Heilkundeausübung ausschließlich Ärzten vorbehält, würde dies für die bisher als Heilpraktiker tätigen Personen das Ende ihrer beruflichen Tätigkeit bedeuten. Die Intensität dieses Eingriffs in die Berufsfreiheit könnte außer Verhältnis zu den Vorteilen, die mit der Zusammenführung beider Berufe erreicht werden können, stehen.

Auch in diesem Zusammenhang sind die gesetzgeberischen Alternativen zu berücksichtigen. Um die Gefahr unsachgemäßer Behandlungen einzudämmen, könnten die Anforderungen an die in der Heilpraktikerüberprüfung nachzuweisenden praktischen und theoretischen Fähigkeiten erhöht werden. Zudem könnte der Gesetzgeber die Ausbildung in Teilen staatlich regulieren und eine hiermit korrespondierende Fachprüfung einführen.[84] Im Rahmen staatlicher Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften könnte der Gesetzgeber, wenn er anderenfalls eine Gefahr für die Patientengesundheit sähe, die Vermittlung und den Prüfungsnachweis der Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten regeln, die speziell für eine qualifizierte Ausübung der Heilkunde durch Heilpraktiker erforderlich sind.[85] Hierdurch könnte insbesondere gewährleistet werden, dass Heilpraktiker die Grenzen ihrer Tätigkeit erkennen können und ggfs. eine rechtzeitige Weiterverweisung an einen Arzt veranlassen. Zudem könnte der Patientenschutz durch eine Regulierung der Berufsausübung verbessert werden.

Würde die Ausübung der Heilkunde ausschließlich Ärzten vorbehalten, so bleibt für Heilpraktiker keinerlei Raum zur naturheilkundlichen Betätigung. Der Heilpraktikerberuf würde für die Zukunft abgeschafft und damit zu einem „auslaufenden Beruf“, der von niemandem mehr gewählt werden könnte. Mit der Monopolisierung der Heilkunde zugunsten des Arztberufs wären jedoch keine Vorteile für die Patientengesundheit verbunden, die entscheidend über das hinausgehen, was auch durch nachgewiesene theoretische und praktische Kenntnisse über schulmedizinisches Grundlagenwissen – ggfs. verbunden mit einer verbindlich normierten Weiterverweisungspflicht – für den Patientenschutz erreicht werden könnte. Dem steht jedoch die Schließung des Heilpraktikerberufs und damit ein schwerwiegender Eingriff in die Berufswahlfreiheit gegenüber.

Ein Arztvorbehalt würde dazu führen, dass Heilpraktiker die ärztliche Zulassung erlangen müssten, um weiterhin heilkundlich tätig werden zu können. Ob es sich hier tatsächlich um einen adäquaten Ersatzberuf handelt, ist problematisch; denn selbst nach Erhalt der ärztlichen Approbation wäre eine unveränderte Ausübung alternativmedizinischer Verfahren aus den genannten Gründen nicht möglich. Grundsätzlich dürfte der Verweis auf den Arztberuf als Alternative zudem nicht zumutbar sein.

Die ärztliche Ausbildung ist zudem rein schulmedizinisch geprägt und beinhaltet kein naturheilkundliches Fachwissen. Das Medizinstudium beschränkt sich auf die Vermittlung schulmedizinischen Wissens und umfasst keine alternativmedizinischen Verfahren, wie z. B. die Traditionelle Chinesische Medizin. Ein Arztmonopol würde deshalb zur Folge haben, dass von einem Heilpraktiker zahlreiche (schulmedizinische) Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt würden, die in keinem Zusammenhang zu der geplanten (naturheilkundlichen) Tätigkeit als Heilpraktiker stehen würden.[86] Auch dies ist ein wesentliches Indiz für die Unzumutbarkeit einer solchen Regelung.

Zwar wäre ein sich in vernünftigen Grenzen haltender „Überschuss“ an Ausbildungsanforderungen hinzunehmen, falls die darin liegende Freiheitsbeschränkung durch den Zuwachs an beruflichen Chancen und sozialem Ansehen aufgewogen würde.[87] Voraussetzung für die Akzeptanz einer solchen überschießenden Qualifikation ist aber, dass die Regelung im Ganzen nicht zu einer Verzerrung der überkommenen und tatsächlich bestehenden Verhältnisse im Bereich der betroffenen Berufe führt.[88]

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. So ist es bereits faktisch ausgeschlossen, dass Heilpraktiker bzw. Heilpraktikeranwärter nach einer Berufsschließung in den Arztberuf „wechseln“ bzw. „ausweichen“ können; sie verfügen selten über die erforderliche akademische Grundqualifikation. Zudem existieren hohe Zulassungsvoraussetzungen. Eine Aufwertung des sozialen Ansehens durch den „Aufstieg“ in den Arztberuf würde eben so wenig erfolgen wie ein Zuwachs an beruflichen Chancen. Heilpraktiker erfahren durch den Erwerb und Nachweis einer ärztlichen Qualifikation keinen Zuwachs an beruflichen Chancen und sozialem Ansehen, welche die massiv überschießenden Anforderungen aufwiegen könnten. Aufgrund des eigenen beruflichen Selbstverständnisses wollen Heilpraktiker keine Schulmedizin anbieten. Auch die Patienten, die sich an Heilpraktiker wenden, erwarten von ihnen solche Leistungen nicht, sondern sind vorrangig an naturheilkundlichen Alternativen interessiert. Patienten verbinden mit dem Berufsbild des Heilpraktikers alternative, vorwiegend naturheilkundliche Heilverfahren. Sie grenzen diesen Beruf vom Arztberuf ab, bei welchem sie eine schulmedizinische Behandlung erwarten. Aus diesem Grund ist die Bezeichnung als Heilpraktiker und die hiermit verbundenen Kompetenzen für die Berufsausübung sinnvoller als die ärztliche Approbation. Diese bietet für Heilpraktiker keine nennenswerten Vorteile.

Unter diesen Umständen bleibt die Überqualifikation für das berufliche Umfeld der Heilpraktiker ohne positive Effekte und kann daher unter diesem Gesichtspunkt ebenfalls nicht gerechtfertigt werden.

Das extrem hohe Qualifikationserfordernis der ärztlichen Approbation wird durch die weitreichenden medizinischen Befugnisse und durch das Schutzgut der Patientengesundheit gerechtfertigt. Diese Anforderungen stehen jedoch in keinem angemessenen Verhältnis zur beruflichen Tätigkeit der Heilpraktiker; diese üben wesentlich gefahrenärmere Tätigkeiten aus. Der hervorgerufene „Überschuss“ an Ausbildungsanforderungen würde sich nicht in vernünftigen Grenzen haltenden.

Das Medizinstudium ist durch die Approbationsordnung für Ärzte bundeseinheitlich geregelt. Es unterteilt sich in die Abschnitte: Vorklinischer Teil (1. bis 4. Semester); Klinischer Teil (5.-10. Semester); im 11. und 12. Semester das 48 Wochen umfassende „Praktische Jahr“, nach welchem das 2. Staatsexamen abgelegt werden kann. Dieses berechtigt zwar dazu, die staatliche Zulassung (Approbation) zur Berufsausübung als Arzt zu beantragen, allerdings ist mit dem Abschluss des Studiums die Ausbildung zum Arzt in der Regel noch nicht abgeschlossen. Es folgt eine Facharzt-Weiterbildung. In dieser 4- bis 6-jährigen Weiterbildung findet in einer anerkannten Weiterbildungsstätte eine Spezialisierung auf ein medizinisches Fachgebiet, wie Orthopädie oder Radiologie statt. Anschließend kann die Facharztprüfung abgelegt werden.

Dieses Ausbildungskonzept steht in krassem Widerspruch zur Tätigkeit als Heilpraktiker. So wären sämtliche Weiterbildungen für den Heilpraktiker untauglich; denn diese beziehen sich auf rein schulmedizinische Bereiche. Zudem basiert die Naturheilkunde auf einem ganzheitlichen Ansatz; ihr sind Spezialisierungen grundsätzlich fremd. Berufsanwärter müssten demzufolge eine Ausbildung von über zehn Jahren absolvieren, deren schulmedizinische Inhalte nur in einem marginalen Bezug zu ihrer beruflichen – naturheilkundlichen – Tätigkeit stünden. Nach Abschluss der Ausbildung müssten die Berufsanwärter noch ergänzend das naturheilkundliche Fachwissen erwerben, weil dieses zuvor nicht Ausbildungsgegenstand war. Sie müssten das ärztliche Wissen sogar übertreffen. Dies ist ein gravierendes Indiz für die Unzumutbarkeit der Regelung.

Ein Arztvorbehalt würde Heilpraktikeranwärter zum Erwerb weit überzogener Fachqualifikationen zwingen. Sie benötigen die ärztlichen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten nicht, weil sie keine Schulmedizin als Teil ihrer zukünftigen beruflichen Tätigkeiten anstreben, sondern diese für ihren Beruf gerade ausschließen und sich komplementärer Verfahren bedienen.

Um der Bevölkerung in Fragen der Naturheilkunde kompetente Ansprechpartner zur Verfügung zu stellen, bedarf es keiner ärztlichen Fachqualifikation, sondern einer spezifisch naturheilkundlichen Qualifikation. Eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs würde zu einer weiteren Verengung des medizinischen Versorgungsangebots führen. Auch die mögliche „Lotsenfunktion“ des Heilpraktikers würde abgeschafft. Bisher besteht für Patienten, die sich nicht unmittelbar an einen Arzt wenden möchten, die Alternative des Heilpraktikers. Dieser kann nochmals intensiv auf eine ggfs. erforderliche ärztliche Behandlung hinweisen.

Ärzte haben sich auf dem Gebiet alternativer Heilkunde bislang kaum betätigt; nach ihrer Ausbildung haben sie gewöhnlich keinen ausreichenden Überblick über das gesamte Wesen der Naturheilkunde. Eine Abschaffung des Heilpraktikers sorgt demnach nicht für ein qualitativ besseres Leistungsangebot. Die Abschaffung der Heilpraktikererlaubnis würde sich nachteilig auf Patienten auswirken. Deren Wunsch nach einer naturheilkundlichen Behandlung würde ausschließlich von Ärzten erfüllt werden können. Allerdings besitzen Ärzte keinen spezifischen Nachweis der Sachkunde und der praktischen Erfahrung über diese Therapieformen.[89]

Zwar handelt es sich bei Ärzten und Heilpraktikern um Berufe mit teilidentischen Tätigkeitsbereichen; es genügen für den Heilpraktikerberuf aus sachlichen Gründen jedoch deutlich geringere Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen, als sie der höher qualifizierte Beruf des Arztes verlangt.[90]

Ein Arztvorbehalt ginge an den überkommenen und tatsächlich bestehenden Strukturen vorbei, wie sie sich im Bereich der beruflichen Betätigung von Heilpraktikern einerseits und Ärzten andererseits entwickelt haben. Der Heilpraktikerberuf ist als Reaktion auf die Verwissenschaftlichung der Schulmedizin entstanden. Er will diese nicht ersetzen, sondern ergänzen. Heilpraktiker bieten ihre Dienste nicht als Alternative zum Arzt, sondern als Ergänzung hierzu an. Dies gilt z.B. für chronisch kranke Patienten, denen bislang mit schulmedizinischen Mitteln nicht geholfen werden konnte. Würden Heilpraktiker dem Berufsbild des Arztes unterworfen, so wären sie gezwungen, Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten zu erwerben, von denen sie in ihrer beruflichen Tätigkeit keinen Gebrauch machen wollen, und die die interessierten Patienten bei ihnen auch weder erwarten noch in Anspruch nehmen wollen. Es würde durch einen Arztvorbehalt ein Beruf mit dem des Arztes zusammengefasst, dessen Entstehung und Fortbestand sich gerade aus der Abgrenzung in Ansatz und Methoden von der Schulmedizin erklärt.

Aktuell liegen keine empirischen Befunde vor, die auf wesentliche Risiken hindeuten, welche durch die Heilpraktikertätigkeit hervorgerufen werden. Die aktuelle Lage dokumentiert vielmehr, dass es möglich ist, auf dem abgrenzbaren naturheilkundlichen Teilbereich auf Grundlage einer gefahrenabwehrrechtlich geprägten Überprüfung ohne Gefährdungen des Patientenwohls tätig zu sein. Andernfalls wäre es nicht zu erklären, dass die jahrzehntelange Tätigkeit der Heilpraktiker nicht zu erkennbaren Missständen geführt hätte.

Die Einbeziehung der Alternativ-/Naturheilkunde in die dem ärztlichen Beruf vorbehaltenen Tätigkeiten wäre mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar; die Voraussetzungen der Zulassung zum Arztberuf stellen an Berufsbewerber, die nur naturheilkundlich tätig werden wollen, unangemessen hohe Anforderungen. Sie müssten Kenntnisse und Fähigkeiten nachweisen, die sie für die beabsichtigte Tätigkeit nicht benötigen.[91] Die normative Fixierung der Berufsbilder durch Schaffung eines Arztvorbehalts würde die historisch gewachsene Ausdifferenzierung und Aufgabentrennung der Berufe einebnen. Dies würde über eine stets erforderliche Typisierung auf Grundlage von durchschnittlich gerechtfertigten Qualifikationserfordernissen weit hinausgehen. Die Errichtung eines Ärztemonopols unter Abschaffung des Heilpraktikerberufs wäre aus diesen Gründen unverhältnismäßig und somit verfassungswidrig.

b) Selbstbestimmungsrecht der Patienten

In der Abwägung ist zudem das Selbstbestimmungsrecht der Patienten angemessen zu berücksichtigen. Dieses Recht umfasst die Befugnis, jede nicht gegen die guten Sitten verstoßende Behandlungsmethode zu wählen.[92]

Der in der Würde des Menschen wurzelnde Gedanke autonomer Selbstbestimmung wird in den Gewährleistungsgehalten des allgemeinen Persönlichkeitsrechts näher konkretisiert. Es sichert die Grundbedingungen dafür, dass der Einzelne seine Identität und Individualität selbstbestimmt finden, entwickeln und wahren kann. Namentlich die selbstbestimmte Wahrung der eigenen Persönlichkeit setzt voraus, dass der Mensch über sich nach eigenen Maßstäben verfügen kann und nicht in Lebensformen gedrängt wird, die in unauflösbarem Widerspruch zum eigenen Selbstbild und Selbstverständnis stehen.[93]

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht als Ausdruck persönlicher Autonomie umfasst auch ein Recht auf selbstbestimmtes Sterben, welches das Recht auf Selbsttötung einschließt. Der Grundrechtsschutz erstreckt sich auch auf die Freiheit, hierfür bei Dritten Hilfe zu suchen und sie, soweit sie angeboten wird, in Anspruch zu nehmen.[94] Erst recht muss dieser Gedanke für Heilbehandlungen gelten. Das Selbstbestimmungsrecht umfasst das Recht auf Hilfe zur Selbsttötung, erst recht muss dieses Recht die Möglichkeit umfassen, Hilfe zur alternativen Heilbehandlung in Anspruch zu nehmen.

Das Grundgesetz gewährleistet die Entfaltung der Persönlichkeit im Austausch mit Dritten, die ihrerseits in Freiheit handeln. Zur grundrechtlich geschützten Freiheit gehört daher auch die Möglichkeit, auf Dritte zuzugehen, bei ihnen Unterstützung zu suchen und von ihnen im Rahmen ihrer Freiheit angebotene Hilfe anzunehmen. Das gilt selbst für denjenigen, der erwägt, sein Leben eigenhändig zu beenden. Im Bereich der Heilkunde sieht sich der Patient erst durch die fachkundige Hilfe kompetenter und bereitwilliger Dritter, insbesondere Heilpraktiker, in der Lage, naturheilkundliche Behandlungsformen in Anspruch zu nehmen. Ist die Wahrnehmung eines Grundrechts von der Einbeziehung dritter Personen abhängig und hängt die freie Persönlichkeitsentfaltung in dieser Weise an der Mitwirkung eines anderen schützt das Grundrecht auch davor, dass es nicht durch ein Verbot gegenüber Dritten, im Rahmen ihrer Freiheit Unterstützung anzubieten, beschränkt wird.[95]

Wie bereits dargelegt, können Heilpraktiker nicht in die Ärzteschaft integriert werden. Naturheilkundliche Verfahren können zudem aus berufsrechtlichen Gründen nicht umfassend von Ärzten erbracht werden. Folglich würde ein Verbot der Heilpraktiker dazu führen, dass eine Vielzahl naturheilkundlicher Heilverfahren von Patienten nicht mehr in Anspruch genommen werden könnten. Es steht Patienten frei, auf ärztliche Hilfe gänzlich zu verzichten oder ausschließlich spirituelle Hilfe bei nicht heilkundlichen Anbietern in Anspruch zu nehmen.[96] Es ist deshalb nicht begründbar, Patienten den Zugang zu wissenschaftlich nicht anerkannten Heilverfahren normativ zu versperren, sofern diese ausdrücklich gewünscht werden.

Heilpraktiker möchten Naturheilkunde anbieten, ihre Patienten wollen eben diese Leistung in Anspruch nehmen. Beiden ist bekannt, dass die Heilverfahren nicht wissenschaftlich anerkannt sind. Der mündige Patient bedarf hier keines autoritären „Schutzes vor sich selbst“. Vielmehr entspricht des dem Leitbild des mündigen und aufgeklärten Patienten, das Behandlungsangebot seiner Wahl in Anspruch zu nehmen. Wichtig bleibt jedoch eine ordnungsgemäße Aufklärung des Patienten, auf deren Grundlage er über seine Therapie entscheiden kann. Eine solche Aufklärung wird durch die aktuellen rechtlichen Vorgaben gewährleistet.

E.) Würde ein gesetzliches Ärztemonopol den allgemeinen Gleichheitssatz verletzen?

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.[97] Die oben beschriebene Gleichstellung des Heilpraktikers mit dem Arztberuf könnte dazu führen, dass wesentlich Ungleiches gleich behandelt wird. Heilpraktiker bedürften zur Fortführung ihrer beruflichen Tätigkeit der „gleichen“ Approbation wie Ärzte.

Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann.[98] Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen.[99] Da hier ein faktisches Berufsverbot für Heilpraktiker in Rede steht, bestehen hohe Anforderungen an einen sachlichen Rechtfertigungsgrund.

Art. 3 GG verbietet es, wesentlich Ungleiches willkürlich – ohne sachlichen Grund – gleich zu behandeln. Ärzte und Heilpraktiker würden vereinheitlichenden Tätigkeits- und Anerkennungsvoraussetzungen unterworfen, obwohl sie von ihrer Tätigkeit und Qualifikation her unterschiedlich ausgerichtet – und somit wesentlich ungleich – sind. Sachliche Gründe für eine solche Gleichbehandlung könnten allein aus dem Gesichtspunkt des öffentlichen oder individuellen Gesundheitsschutzes folgen. Wie bereits dargelegt wurde, wäre ein Arztvorbehalt nicht dazu geeignet, solche Aspekte zu fördern.

Die Errichtung eines Ärztemonopols würde deshalb gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG lässt es nicht zu, Heilpraktiker unter dieselben berufsrechtlichen Normen zu subsumieren wie Ärzte.

F.) Bestandsschutz im Falle der Berufsschließung

Eine Abschaffung des Heilpraktikerberufs ist nach der geschilderten Rechtsansicht nicht möglich. Vorsorglich (im Hinblick auf abweichende Rechtsansichten) wird nachfolgend der Aspekt des Bestandsschutzes für Heilpraktiker im Falle einer Berufsschließung erläutert.

Der Gesetzgeber könnte die Neuordnung mit sofortiger Wirkung in Kraft setzen. Möglich wäre weiterhin ein Auslaufenlassen des Heilpraktikerberufs durch das Verbot von Erteilung neuer Zulassungen, sowie die Berufsbeendigung zu einem bestimmten Stichtag nach Inkrafttreten des Gesetzes.

Nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hat der Gesetzgeber auch bei verfassungsrechtlich zulässiger Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine angemessene Übergangsregelung zu treffen.[100] Dabei können Zeitdauer, Art und wirtschaftliche Bedeutung der Tätigkeit, Alter des Betroffenen und die für ihn bestehenden Möglichkeiten, seine geschäftlichen Beziehungen ohne wirtschaftliche Einbußen abzuwickeln, von Bedeutung sein.[101] Auch bei Übergangsregelungen ist der Gesetzgeber befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen.[102]

Der gesetzgeberischen Regelungsbefugnis sind auch hier Grenzen gesetzt; diese ergeben sich aus einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des durch die Gesetzesänderung verursachten Vertrauensschadens und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl.[103] Der verfassungsrechtlich gewährleistete Vertrauensschutz würde eine langfristige Besitzstandswahrung der Berufsangehörigen erfordern. Da ein Übergang in den ärztlichen Beruf nicht möglich wäre, müssten Heilpraktiker aus Gründen der Verhältnismäßigkeit weiterhin berechtigt bleiben, ihren Beruf auszuüben. Eine sofortige Inkraftsetzung würde ausscheiden. Ein sofortiges Verbot der beruflichen Tätigkeit stünde nicht im Einklang mit Artikel 12 GG; von der weiteren Berufsausübung gingen keine gravierenden Gesundheitsrisiken für die Patienten aus. Das Risiko des wirtschaftlichen Existenzverlustes der Berufsangehörigen wiegt schwerer als mögliche mittelbare Risiken durch eine weitere Tätigkeit.

Geschlossen werden könnte der Berufszugang, d. h. es würden keine neuen Heilpraktikerzulassungen an Berufsanwärter erteilt werden. Dieses Vorgehen entspräche der ursprünglichen nationalsozialistischen Zielsetzung des Heilpraktikergesetzes; dieses war ebenfalls auf das Aussterben des Heilpraktikerberufs gerichtet.

Auch hier bedürfte es jedoch des Vertrauensschutzes der bereits in einer Ausbildung befindlichen Berufsanwärter. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz umfasst nur das bereits betätigte Vertrauen, also die „Vertrauensinvestition“, die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat. Bei Heilpraktikeranwärtern könnte dies in Frage gestellt werden. Der durch die Neuregelung verursachte Vertrauensschaden bei einem Berufsanwärter muss – im Verhältnis zur Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens – hinreichend gewichtig sein. Daran würde es insbesondere dann fehlen, wenn die Vorbereitungen für den ursprünglich gewählten Beruf ohne erheblichen Aufwand an Zeit und Geld erfolgten oder wenn sie auch in einem anderen Beruf von deutlichem Nutzen sind, weil sie dort zumindest eine sinnvolle Fortbildung darstellen. Kann die begonnene Ausbildung problemlos für die Ergreifung eines anderen Berufs genutzt werden, mit dem der geschlossene Beruf vereinheitlicht wurde, wird es im Regelfall ebenfalls an einem von Verfassungs wegen zu beachtenden Vertrauensschaden fehlen. Heilpraktikeranwärter können das bereits erworbene naturheilkundliche Wissen jedoch nicht für den Arztberuf nutzen. Ein Übergang in den Arztberuf ist grundsätzlich fernliegend. Auch in anderen Gesundheits(fach)berufen ist das erlernte Wissen nicht unmittelbar nutzbar. Aus diesem Grund müsste das Gesetz auch für Berufsanwärter Übergangsregelungen vorsehen, sofern diese bereits Investitionen in die Berufsausübung getätigt haben. Diese können insbesondere in der Aufnahme einer Ausbildung an einer privaten Heilpraktikerschule liegen.

Übergangsregelungen für Berufsanwärter könnten zwar nicht an einen staatlichen Ausbildungsgang für den Beruf des Heilpraktikers anknüpfen, weil es einen solchen nicht gibt. Allerdings kann auch der Besuch einer privaten Heilpraktikerschule eine erhebliche Vorbereitung im Sinne einer „Vertrauensinvestition“ und somit schutzwürdig sein. Dies gilt zumindest dann, wenn diese dem Bewerber in überschaubarer Zeit einen Antrag auf Erteilung der Erlaubnis ermöglicht. Der Gesetzgeber könnte somit für Berufsanwärter, die sich in einer Ausbildung befinden, eine Übergangsfrist vorsehen, in der nach Inkrafttreten des Gesetzes noch eine Antragsstellung möglich wäre.[104]

G.) Fazit

Heilpraktiker üben einen Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG aus und werden von dessen Schutzbereich erfasst. Der Schutz von Art 12 Abs. 1 GG umfasst auch Berufsanwärter, die durch die Anmeldung zur entsprechenden Ausbildung oder durch die bereits erfolgte Aufnahme der Berufsausbildung ihre Entscheidung für den Heilpraktikerberuf bereits getroffen haben. Auch Betreiber von Schulen zur Ausbildung von Heilpraktikern oder dort tätige Lehrpersonen können sich auf den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG berufen.

Ein gesetzliches Arztmonopol würde sich schwerwiegend auf die Berufswahl auswirken. Es griffe empfindlich in die Berufsfreiheit ein, weil die Regelung einer Berufsaufgabe bzw. einem Berufsverbot zumindest nahekäme. Die bisher als Kandidaten für den Heilpraktikerberuf in Betracht kommenden Personen würden davon abgehalten, den Beruf des Heilpraktikers anzustreben. Die bereits tätigen Heilpraktiker könnten ihren Beruf nicht weiter ausüben.

Dieser Eingriff wäre weder geeignet, noch erforderlich oder zumutbar und somit unverhältnismäßig. Er wäre verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.

Weder eine Vereinheitlichung der medizinischen Tätigkeiten (Naturheilkunde und Schulmedizin) noch der Berufsbilder (Arzt und Heilpraktiker) ist möglich. Naturheilkunde kann mangels wissenschaftlicher Evidenz grundsätzlich kein Bestandteil der Schulmedizin werden. Heilpraktiker können nicht in die Ärzteschaft integriert werden. Zwar üben sowohl Heilpraktiker als auch Ärzte Heilkunde aus, dennoch unterscheiden sich die Berufe in tiefgreifender Art und Weise. Dies betrifft neben den rechtlichen Rahmenbedingungen (dem Berufsrecht) insbesondere auch die genutzten Diagnoseverfahren, Heilverfahren und die Therapieansätze. Aufgrund der unterschiedlichen heilkundlichen Ansätze kann die Tätigkeit des Heilpraktikers nicht in der schulmedizinisch geprägten Ärzteschaft aufgehen. Ein Arztmonopol würde deshalb zum weitreichenden Verbot der bislang von Heilpraktikern angebotenen Dienstleistungen führen. Eine vermeintliche rechtliche „Vereinheitlichung“ der Berufsbilder würde sich als faktische Abschaffung der naturheilkundlichen Heilverfahren und des Berufs „Heilpraktiker“ erweisen. Der Bevölkerung wäre der legale Zugang zu naturheilkundlichen Verfahren hierdurch weitgehend versperrt. Naturheilkundliche Heilverfahren würden somit in den Bereich der Illegalität verdrängt werden. Eine solche Entwicklung stünde im Widerspruch zu der Hauptleistung des HeilprG: Dieses hat die Möglichkeit einer Heilbehandlung jenseits der evidenzbasierten Schulmedizin in einem legalen Rahmen ermöglicht, zugleich aber eine staatliche Aufsicht hierüber gewährleistet.

Heilpraktiker greifen mit ihren Verfahren das Bedürfnis der Bevölkerung nach naturheilkundlichen (alternativen) Behandlungsformen auf. Diese Verfahren werden aufgrund ihrer Unwissenschaftlichkeit von der Schulmedizin überwiegend nicht anerkannt und stoßen dort auf Skepsis und Ablehnung. Dennoch finden sie in weiten Teilen der Bevölkerung eine große Akzeptanz und Wertschätzung. Heilpraktiker sind nicht in das System der gesetzlichen Krankenkassen eingebunden und entlasten hierdurch die gesetzlichen Kostenträger in erheblichem Umfange. Die Abschaffung des Heilpraktikerberufs würde das heilkundliche Dienstleistungsangebot weiter verknappen.

Als milderes Mittel könnte der Gesetzgeber einen Vorrang der ärztlichen Behandlung einführen. Ein solcher Vorrang der schulmedizinischen bzw. ärztlichen Behandlung würde die Bedenken gegen die Tätigkeit der Heilpraktiker ebenfalls ausräumen, indem er die Behandlung durch Heilpraktiker an eine ärztliche Voruntersuchung knüpfen würde. Zudem kann der Gesetzgeber auf neu entdeckte Risiken durch die Tätigkeiten der Heilpraktiker mit dem Erlass weiterer Tätigkeitsverbote reagieren

Der Nutzen eines Arztmonopols für die Patientengesundheit wäre gering. Die nachteiligen Auswirkungen auf die Freiheit der Berufswahl wäre hingegen gravierend. Das Maß der Belastung der Grundrechtsträger stünde nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen. Ein Arztvorbehalt würde Heilpraktikeranwärter zum Erwerb weit überzogener Fachqualifikationen zwingen. Sie benötigen die ärztlichen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten nicht, weil sie keine Schulmedizin als Teil ihrer zukünftigen beruflichen Tätigkeiten anstreben, sondern diese für ihren Beruf gerade ausschließen und sich komplementärer Verfahren bedienen. Um der Bevölkerung in Fragen der Naturheilkunde kompetente Ansprechpartner zur Verfügung zu stellen, bedarf es keiner ärztlichen Fachqualifikation, sondern einer spezifisch naturheilkundlichen Qualifikation.

Die Einbeziehung der Alternativ-/Naturheilkunde in die dem ärztlichen Beruf vorbehaltenen Tätigkeiten wäre mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar; die Voraussetzungen der Zulassung zum Arztberuf stellen an Berufsbewerber, die nur naturheilkundlich tätig werden wollen, unangemessen hohe Anforderungen. Sie müssten Kenntnisse und Fähigkeiten nachweisen, die sie für die beabsichtigte Tätigkeit nicht benötigen. Die normative Fixierung der Berufsbilder durch Schaffung eines Arztvorbehalts würde die historisch gewachsene Ausdifferenzierung und Aufgabentrennung der Berufe einebnen. Dies würde über eine stets erforderliche Typisierung auf Grundlage von durchschnittlich gerechtfertigten Qualifikationserfordernissen weit hinausgehen. Die Errichtung eines Ärztemonopols unter Abschaffung des Heilpraktikerberufs wäre aus diesen Gründen unverhältnismäßig und somit verfassungswidrig.

Das Selbstbestimmungsrecht des Patienten umfasst die Möglichkeit, Hilfe zur alternativen Heilbehandlung in Anspruch zu nehmen. Die Leistung kann gegenwärtig ausschließlich der Heilpraktiker anbieten. Seine Abschaffung würde mit dem Selbstbestimmungsrecht der Patienten kollidieren.

Der verfassungsrechtlich gewährleistete Vertrauensschutz würde selbst im Falle einer Berufsschließung eine langfristige Besitzstandswahrung der Berufsangehörigen erfordern. Da ein Übergang in den ärztlichen Beruf nicht möglich wäre, müssten Heilpraktiker aus Gründen der Verhältnismäßigkeit weiterhin berechtigt bleiben, ihren Beruf auszuüben. Eine sofortige Inkraftsetzung würde ausscheiden. Geschlossen werden könnte der Berufszugang, d. h. es würden keine weiteren Heilpraktikerzulassungen an Berufsanwärter erteilt werden. Auch ein Vertrauensschutz der bereits in einer Ausbildung befindlichen Berufsanwärter wäre verfassungsrechtlich geboten.

[1] Zuletzt BVerwG, Urteil vom 10.10.2019 – 3 C 8.17 – juris.

[2] BVerwG, Urt. v. 26.8.2009 – BVerwG 3 C 19.08, BVerwGE 134, 345 ff.

[3] Sasse – Heilpraktikerrecht – Ein Überblick und Ausblick, GesR 2018, 279 ff.

[4] Heilpraktikergesetz vom 17.02.1939, in Kraft getreten am 21.02.1939, RGBl. I S. 251; bereinigte Fassung veröffentlicht im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2; Erste Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung (Heilpraktikergesetz) vom 18.02.1939, RGBl. I S. 259; bereinigte Fassung veröffentlicht im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2-1; Zweite Durchführungsverordnung vom 3.7.1941 veröffentlicht im RGBI. I S. 368.

[5] Vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1954 – I C 78.53 – BVerfGE 1, 71 (71); OVG Münster, Urt. v. 08.12.1997 – 13 A 4973/94 – MedR 1998, 571 (574).

[6] Gesetz Nr. 1 des Kontrollrates „Aufhebung von Nazi-Gesetzen“ vom 20.09.1945.

[7] Ausschluss von Personen wegen nicht deutschen oder artverwandten Blutes.

[8] Dies betraf allein das Merkmal der fehlenden politischen Zuverlässigkeit.

[9] Arndt, Heilpraktikerrecht, S. 50.

[10] BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 – 1 BvR 482/84 –, BVerfGE 78, 179-200.

[11] Die Rechtsprechung begründet dieses Ergebnis mit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes; dieser habe zwingend auch den Untergang der Deutschen Heilpraktikerschaft e.V. zur Folge. In der Literatur wird teils auf Art. II des Kontrollratsgesetzes Nr. 1, teils auf Art. 123 Abs. 1 GG abgestellt. Vgl. BVerwG, Urt. v. 09.05.1957 – I C 31.54 – BVerwGE 4, 363 (365).

[12] Besitz der deutschen Staatsangehörigkeit. Nach BVerfG, Beschl. v. 10.5.1988 – I 1587 (1 BvR 482/84) – NJW 1988, 2290 (2291 f.) liegt ein Verstoß gegen die Anforderungen des dem Rechtsstaatsprinzip innewohnenden Vorbehalts des Gesetzes vor. Begründet wird dies vor allem mit dem gewandelten Zweck des HeilprG, den Patienten vor fachlich und charakterlich ungeeigneten Personen zu schützen. Hiermit hat das Verbot der Erlaubniserteilung an Ausländer nichts gemein; a. A. zuvor noch BVerwG, Urt. v. 26.01.1954 – I C 78.53 – BVerwGE 1, 71 ff. = NJW 1954, 773 ff.

[13] Besitz der bürgerlichen Ehrenrechte; vgl. Art. 85 Nr. 3 des ersten Gesetzes zur Reform des Strafrechts vom 25.06.1969 (BGBl. I S. 645).

[14] Nebenberufsverbot; BVerwG, Urt. v. 02.03.1967 – I C 52.64 – DÖV 1967, 493 ff.; demnach dient das in § 2 Abs. 1 lit. h DVO enthaltene Verbot der Ausübung einer Doppel-/Nebentätigkeit nicht der Abwehr nachweisbar höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut.

[15] Unwirksam wegen Verstoßes gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

[16] BVerwG Urt. v. 24.01.1957 – I C 194.54 – BVerwGE 4, 251 ff.

[17] BVerwG Urt. v. 24.01.1957 – I C 194.54 – BVerwGE 4, 251 ff.

[18] Vgl. Art. 129 Abs. 3 GG.

[19] Mindestalter von 25 Jahren; OVG Münster, Beschl. v. 12.12.1980 – 13 A 1161/80 – NJW 1981, 2018 ff.

[20] Merkmal der Sittlichen Zuverlässigkeit; vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1954 – I C 105.53 – juris.

[21] Heilpraktiker-Überprüfung; vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.06.1955 – I B 191.54 – juris.

[22] Vgl. Reichs- und Staatsanzeiger Nr. 50 vom 28. Februar 1939, S. 2.

[23] BVerfG, Urt. v. 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 – BVerfGE 7, 377 ff.

[24] BVerwG Urt. v. 24.01.1957 – I C 194.54 – BVerwGE 4, 251 (256).

[25] BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 – 1 BvR 400/51 – BVerfGE 7, 198 ff. Vgl. auch den Abdruck in der Sammlung des bereinigten Bundesrechts.

[26] Vgl. Arndt, Heilpraktikerrecht, S. 5; Ehlers, Medizin in den Händen von Heilpraktikern, S. 15 f.; Klose, Rechtsberatungsgesetz und Heilpraktikergesetz, S. 40; Cramer, Grenzen der Therapiefreiheit, S. 23; Eberhardt, VersR 1986, 110 (111).

[27] Vgl. Ehlers, Medizin in den Händen von Heilpraktikern, S. 16: „Die repressive Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 HPG wurde zur Anspruchsnorm.“

[28] Vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.06. 1955 – I B 191.54 -; BVerwG, Urt. v. 26.03.1955 – I C 101.53 – DVBl. 1955, 638 ff.; BVerwG, Urt. v. 09.05.1957 – I C 31.54 -; BVerwG, Urt. v. 24.01.1957 – I C 10.54 – NJW 1957, 841 ff.

[29] Da das HeilprG und die DVO dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und folglich einem besonders wichtigen Gemeinschaftsgut dienen und sich auch nicht als unverhältnismäßig erweisen, konkretisieren sie den Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG in ordnungsgemäßer Weise; vgl. die zahlreichen Nachweise bei Arndt, Heilpraktikerrecht, S.60 sowie statt vieler BVerfG Beschl. v. 10.5.1988 – 1 BvR 482/84 – NJW 1988, 2290 (2290); BVerfG, Beschl. v. 17.07.2000 – 1 BvR 254/99 – NJW 2000, 2736 (2736).

[30] Es ist im Hinblick auf das Schutzgut Gesundheit der Bevölkerung, einem besonders wichtigen Gemeinschaftsgut, sinnvoll, dass heilkundliche Tätigkeit grundsätzlich nicht erlaubnisfrei sein soll. Es geht um eine präventive Kontrolle, die nicht nur die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten, sondern auch die Eignung für den Heilkundeberuf im Allgemeinen erfasst. Vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02. März 2004 – 1 BvR 784/03 –, juris; BVerfG, 1988-05-10, 1 BvR 482/84, BVerfGE 78, 179 (194).

[31] Vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.2004 – 1 BvR 784/03 – MedR 2005, 35 (36); BVerfG, Beschl. v. 03.06.2004 – 2 BvR 1802/02 – NJW 2004, 2890 (2890); VG Braunschweig, Urt. v. 23.11.2006 – 5 A 102/04 – GewArch 2007, 150 (151).

[32] Vgl. hierzu Sasse, Der Heilpraktiker, S. 95 ff.

[33] BVerfG, Beschl. v. 09.05.1972 – 1 BvR 518/62 und 308/64 – NJW 1972, 1504 (1505).

[34] Dieser wird hier nicht näher untersucht.

[35] Dieses Recht wird entweder aus Art. 2 Abs. 2 GG, aus der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG oder aus der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) abgeleitet.

[36] Vgl. z.B. Masseur- und Physiotherapeutengesetz vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1084); Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Physiotherapeuten vom 6. Dezember 1994 (BGBl. I S. 3786).

[37] BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 3 C 26/11 –, BVerwGE 145, 275-284.

[38] Zum Begriff des Berufs i. S. des Art. 12 Abs. 1 GG siehe etwa BVerfGE 21, 261, 266; BVerfGE 50, 290, 363; BVerfG [K], 1 BvR 2983/10 v. 16.7.2012, Abs. 14 = NVwZ 2012, 1535, 1536.

[39] vgl. BVerfGE 7, 377 (397 ff.).

[40] vgl. BVerfGE 97, 12 (34).

[41] vgl. BVerfGE 97, 12 (25 f).

[42] Der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG erstreckt sich auf Heilpraktiker; dies ist seit dem Urteil des BVerwG v. 24.01.1957 – I C 194.54 – BVerwGE 4, 251 (254 f.) allgemeine Meinung. Lediglich in der unmittelbaren Nachkriegszeit wurde der Berufscharakter der Heilpraktikerschaft vereinzelt aufgrund deren heterogenen Verhältnisse bezweifelt; vgl. Bayer. VerfGH, Beschl. v. 22.12.1965 – Vf 93 VII 62 – DÖV 1966, 793 (794); Bockelmann, NJW 1966, 1145 (1148). Das BVerwG hat indes hervorgehoben, dass die rechtliche und soziologisch wesentliche innere Homogenität der Berufsangehörigen bezüglich der Einschlägigkeit von Art. 12 GG nicht entscheidend ist. Den Berufscharakter belegt auch die Anerkennung durch das HeilprG, insbesondere durch die Einführung der Berufsbezeichnung „Heilpraktiker“.

[43] Vgl. (Muster-)Berufsordnung für die in Deutschland tätigen Ärztinnen und Ärzte und die Heilberufsgesetze der Länder.

[44] BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2007 – 1 BvR 2186/06 –, BVerfGE 119, 59 (Rn. 64).

[45] BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2007 – 1 BvR 2186/06 –, BVerfGE 119, 59 (Rn. 68).

[46] Vgl. Art. 19 III GG; BVerfGE 21, 262 (266).

[47] BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377-444.

[48] BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 1965 – 1 BvL 14/60 –, BVerfGE 19, 330-342.

[49] Vgl. BVerfGE 25, 236 (247).

[50] BVerfGE 26, 259 (264); 23, 50 (56); BVerfGE 7, 377 (405 ff.).

[51] BVerfG, Beschluss vom 28. Juli 1971 – 1 BvR 40/69 –, BVerfGE 32, 1-39; vgl. BVerfGE 16, 147 (167).

[52] BVerfGE 9, 73 (78) – apothekenpflichtige Waren; 13, 97 (106) – Handwerksordnung; 17, 232 (241) – Apotheken-Mehrbetrieb; 21. 173 (180) – Steuerbevollmächtigte (Inkompatibilität mit gewerblicher Tätigkeit); 25, 236 (247) – Dentisten; 32, 1 (22 f.) – Vorexaminierte; 34, 252 (256) – Vereinheitlichung der steuerberatenden Berufe; 40, 196 (218 f.) – Güterfernverkehr; 54, 301 (314) – Buchführungsprivileg I; 55, 185 (198) – prüfungsfreier Zugang zum Beruf des Steuerberaters; 59, 302 (315 f.) – Buchführungsprivileg II).

[53] BVerfGE 13, 97 (107); BVerfGE 25, 236 (247); 32, 1 (36); 34, 252 (256); BVerfGE 9, 73 (78); 21, 173 (180); 25, 236 (247)); BVerfGE 13, 97 (106); 32, 1 (23); 34, 252 (256); 54, 301 (322).

[54] BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 –, BVerfGE 75, 246-283. Auch gewährleistet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Vertrauensschutz für die bislang im Beruf Tätigen.

[55] BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1969 – 1 BvR 224/67 –, BVerfGE 25, 236-256; BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 –, BVerfGE 75, 246-283; BVerfG, Beschluss vom 01. Februar 1973 – 1 BvR 426/72 –, BVerfGE 34, 252-257, BStBl II 1973, 178.

[56] BVerfGE 77, 84 (106); 110, 141 (157 f); BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Dezember 2006 – 1 BvR 2576/04 -, NJW 2007, S. 979 (980).

[57] BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1969 – 1 BvR 224/67 –, BVerfGE 25, 236-256; vgl. BVerfGE 9, 338 (346); 13, 97 (107); BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377-444.

[58] BVerfGE 96, 10 (23); 100, 313 (373); 103, 293 (307).

[59] Zahlreiche Ärztekammern haben beschlossen, in Zukunft keine Weiterbildungen zum Thema Homöopathie mehr anzubieten und dazu keine Prüfungen mehr durchzuführen.

[60] Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage 6094, 2007. Vgl. auch die Umfrage in Donhauser, Der Beruf des Heilpraktikers, S. 24 sowie Tamm, VuR 2008, 465 (466).

[61] Auch Narr, Ärztliches Berufsrecht, S. 72.1 Rn. 21 weist darauf hin, die Patienten gingen davon aus, dass sich Heilpraktiker mehr Zeit nehmen, gründlicher untersuchen und sich intensiver um die Probleme des Patienten kümmern würden.

[62]Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage 10.004 Mai 2007. Aus (schul-)medizinischer Sicht wird die Betrachtung der Naturheilkunde als „sanfte Medizin“ kritisiert, weil auch diese Risiken in sich birgt.

[63] Landesberufsgericht für Heilberufe Münster, Urteil vom 18. Februar 2009 – 6t A 898/07.T –, juris.

[64] BSG, Urteil vom 01. März 1979 – 6 RKa 13/77 –, BSGE 48, 47-56, SozR 2200 § 368 Nr 4.

[65] Der Ausschluß der Heilpraktiker von der Kassenzulassung (Teilnahme an der kassenärztlichen Versorgung) ist mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 – 1 BvR 111/77 –, BVerfGE 78, 155-164.

[66] In Deutschland haben sich zum vergangenen Wintersemester 2017/18 genau 43.184 Abiturientinnen und Abiturienten mit Allgemeiner Hochschulreife für 9.176 Studienplätze an 29 staatlichen Universitäten beworben, vgl. Stiftung für Hochschulzulassung, abrufbar unter https://www.studieren-medizin.de/14,1,staatliche_universit_ten.html.

[67] „Zum Wintersemester 2017/18 wurden deutschlandweit 96.115 Studenten der Allgemeinmedizin gezählt. Damit hat sich die Zahl der Medizinstudenten in Deutschland seit dem historischen Tiefstand im Jahr 2007/08 um knapp 20 Prozent erhöht. Jedes Jahr verlassen knapp 10.000 Absolventen mit Studienabschluss in der Humanmedizin die deutschen Hochschulen. Dennoch lag Deutschland mit einer relativen Anzahl von 12 Medizinabsolventen je 100.000 Einwohner deutlich unter dem OECD-Schnitt von 13,1 je 100.000“, vgl. Radtke, Zahl der Medizinstudienplätze in Deutschland 2019, abrufbar unter https://de.statista.com/statistik/daten/studie/6706/umfrage/entwicklung-der-anzahl-der-medizinstudenten/.

[68] Kenntner: Vergabe von sektoralen Heilpraktikererlaubnisse nach Verwaltungsermessen? NVwZ 2020, 438 (440).

[69] Gesetzes für schnellere Termine und bessere Versorgung“ (Terminservice- und Versorgungsgesetz, TSVG), das am 11. Mai 2019 in Kraft trat.

[70] BVerfGE 80, 1 (30), BVerfGE 30, 292 (316).

[71] BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2007 – 1 BvR 2186/06 –, BVerfGE 119, 59-96; BVerfGE 110, 141 (157 f).

[72] BVerfGE 123, 186 (241).

[73] BVerfGE 45, 187 (238).

[74] Siehe hierzu Frage 3 A. III.

[75] Folgende heilkundliche Tätigkeiten sind Heilpraktikern gesetzlich untersagt:

Ausübung der Zahnheilkunde, (§ 1 Abs. 1, Abs. 3 ZHKG);
Behandlung von Personen, die an einer bestimmten übertragbaren Krankheit leiden oder dessen verdächtig sind oder die mit einem bestimmten Krankheitserreger infiziert sind, (§ 24 IfSG);
Indikationsstellung und Vornahme von Schwangerschaftsabbrüchen, (§§ 218 ff. StGB);
Kastrationen, (§ 2 Abs. 1 KastrG);
Organentnahme beim Organspender, (§§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 TPG) einschließlich der Aufklärung vor einer Organentnahme beim lebenden Organspender, (§ 8 Abs. 2 TPG);
Entnahme einer Blutspende, (§ 7 Abs. 2 TFG); Eigenblutbehandlungen (str.)
Vornahme einer künstlichen Befruchtung, der Übertragung eines menschlichen Embryos auf eine Frau und die Konservierung eines menschlichen Embryos sowie einer menschlichen Eizelle, in die bereits eine menschliche Samenzelle eingedrungen oder künstlich eingebracht worden ist, (§§ 9, 11 EschG);
Anordnung und Anwendung von Röntgenstrahlen zur Untersuchung oder Behandlung von Menschen, (§ 23 Abs. 1, § 24 Abs. 1 RöV);
Verabreichung und Verschreibung von Betäubungsmitteln, (§ 13 Abs. 1 BtMG);
Verschreibung bestimmter Arzneimittel im Sinne des § 48 AMG;
Verschreibung bestimmter Medizinprodukte, (§ 1 Abs. 1 MPVerschrV);
Aufklärung vor einer klinischen Prüfung nach dem AMG (§§ 40 Abs. 2 S. 1, Abs. 4 Nr. 3, 41 Abs. 1, 2, 3 AMG) und dem MPG (§§ 20 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 Nr. 4, 21 Nr. 3 MPG) bzw. nach § 41 Abs. 6 der StrlSchV ;
Leistung von Geburtshilfe, (§ 4 HebG) sowie die
Leichenschau und Ausstellung eines Totenscheins.

[76] Siehe hierzu Frage 3 B. III.

[77] Siehe hierzu Frage 3 B.

[78] Zur Abschaffung des Rechtsbeistandes vgl. BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 –, BVerfGE 75, 246-283; Zur Abschaffung des Dentisten vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1969 – 1 BvR 224/67 –, BVerfGE 25, 236-256.

[79] Sorgfaltspflichtenurteil, BGH, Urteil vom 29. Januar 1991 – VI ZR 206/90 –, BGHZ 113, 297-309.

[80] BVerfG, Beschluss vom 03. Juli 2007 – 1 BvR 2186/06 –, BVerfGE 119, 59-96; BVerfGE 75, 246 (267); BVerfGE 76, 1 (51).

[81] BVerfG, 1992-02-11, 1 BvR 1531/90, BVerfGE 85, 248 (261); BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02. März 2004 – 1 BvR 784/03 –, juris.

[82] BVerfGE 13, 97 (106); 32, 1 (23); 34, 252 (256); 54, 301 (322).

[83] BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1980 – 1 BvR 697/77 –, BStBl II 1980, 706-715, BVerfGE 54, 301-341.

[84] Siehe hierzu Frage 3 A. III. 3.

[85] Hierbei handelt es sich insbesondere um schulmedizinisches Grundlagenwissen; dieses ist erforderlich, um die Erforderlichkeit einer Weiterverweisung erkennen zu können.

[86] BVerfGE 54, 301 (330 f).

[87] BVerfGE 73, 301 (320).

[88] BVerfGE 13, 97 (117 f).

[89] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 981/81 –, BVerfGE 75, 284-302.

[90] BVerfGE 75, 246 (270).

[91] BVerwG, Urteil vom 26. August 2009-3 C 19.08 – BVerwGE 134, 345 Rn. 22.

[92] BGH, Urteil vom 29. Januar 1991 – VI ZR 206/90 –, BGHZ 113, 297-309, Rn. 22.

[93] BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 26. Februar 2020, – 2 BvR 2347/15 -, Rn. 207.

[94] BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 26. Februar 2020, – 2 BvR 2347/15 -, Rn. 208.

[95] BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 26. Februar 2020, – 2 BvR 2347/15 -, Rn. 213.

[96] BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02. März 2004 – 1 BvR 784/03 –, juris.

[97] BVerfGE 116, 164 (180); 122, 210 (230).

[98] BVerfGE 112, 164 (174); 122, 210 (230).

[99] BVerfGE 105, 73 (111); 107, 27 (45 f.); 112, 268 (279); 122, 210 (230); BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 981/81 –, BVerfGE 75, 284-302.

[100] BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1967 – 1 BvR 569/62 –, BVerfGE 21, 173-184; BVerwG, Urteil vom 27. August 1981 – 3 C 37/80 –, BVerwGE 64, 46-55.

[101] BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1967 – 1 BvR 569/62 –, BVerfGE 21, 173-184.

[102] BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 –, BVerfGE 75, 246-283.

[103] BVerfG, Beschluss vom 05. Mai 1987 – 1 BvR 724/81 –, BVerfGE 75, 246-283.

[104] Als Härtefall könnte es jedoch angesehen werden, falls Berufsanwärter bei Ablauf der Jahresfrist das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hätten.